诚信原则之再研究/黄忠

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 11:13:46   浏览:9155   来源:法律资料网
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诚信原则之再研究

黄 忠

   作为民法中“帝王规则“的诚实信用原则,虽已经被我国《民法通则》(第4条)《合同法》(第6条)予以确认,而且许多学者对此也作了深入的研究.然而,对于诚信原则在民法中的地位仍不乏有异议者。比如孟勤国先生曾撰文指出应把诚信原则作为意思自治原则的例外或补充进行研究,并认为不应借诚信原则之名,谋法官造法之实。[1]李锡鹤先生也对诚信原则的“帝王规则”地位提出疑问。[2]概述之,对诚信原则的地位存有疑问的理由可以归结为以下三点:1,诚信原则与意思自治(或称为合同自由或意思自由)究竞何者更为根本?2,已被法律化的诚信原则是否仍具有道德性,如果有,那将这种具有道德性的原则法律化会不会不恰当的增加当事人的义务?3,诚信原则是一个模糊性的概念,所以这种具有不确定性的原则如何在司法中加以适用?
  诚然,上述三个问题确实涉及到了诚信原则作为民法中“帝王规则”地位的基础问题,如果对上述问题能有一个在理论和实践中都认可的回答那诚信原则的“帝王规则”地位就自然得以确立了。本文就是以这三个问题为出发点,借助经济学的有关理论并结合两大法系中的相关规定,尝试对上面三个问题作以回答。
  一、诚信原则与意思自由原则在民法中的地位之比较研究
  意思自由原则起源于罗马法,早在查士丁尼的《民法大全》中就已经有现代意义的意思自由思想了。意思自由原则曾一度被西方法学家作为民法的三大原则之一而大加赞赏。比如,德国学者海因·科茨曾说:“契约自由在整个私法领域中具有重要的核心地位。”[3]不过,也有学者反对说:“在现代生活的条件下,将合同自由置于法律制度的中心仍然是正确的吗?在合同双方当事人谈判权利不平等,合同地位被扰乱,较弱的一方当事人需要保护的情况下,合同自由是否不应受到强制规则的限制?取代合同自由或代之以‘契约公正’原则是否不合时宜?[4]
那么,究竞意思自由原则与和诚信原则两者中何者更为根本?要回答这个问题,还须先对意思自由原则得以成就的前提加以说明。我们知道意思要得以自由须使以下前提得到满足:一是当事人的主体地位应当平等,而且这种平等应该是一种实质的平等;二是当事人对与交易有关的信息都非常了解,能够对自己和对方的行为作出正确的判断。在这两个前提下,当事人才能有诸如缔结合同的自由,选择相对人的自由,决定合同内容的自由。
然而,在现实的交易中这两个前提却是难以得到满足的。关于这个问题本文将借助经济学的有关理论加以分析。
(一)垄断的客观存在使得当事人地位不可能平等
完全竞争只是经济学理论的一个假设,在现实的经济活动中,垄断是客观存在的。比如在供水,供电的交易中当事人的地位是不平等的。而且随着工商业的迅速发展,当事人地位不平等的问题将日益突出。尤其是当一名普通消费者在与一家在法律上或事实上处于垄断地位的企业进行交易时,这种地位的不平等就格外明显。在这种情况下,交易双方名存实亡的自由,其作用只能是掩盖自由表面下的重大不公,所谓的意思自治和合同自由,也就成了一方强迫另一方接受不平等条件的一个借口。
于此,平等不存,自由安在?
(二)信息不对称使得在交易中当事人难以作出正确的判断
信息不对称理论(ASYMMETRY OF INFORMATION)是当代西方经济学的一个重要理论,它由美国学者阿克洛在其论文《柠檬市场》(1970)中最先提出。其基本意思是说,由于当事人的有限理性,成本太高等原因造成交易双方的信息不对称。如零售商与顾客间对于商品质量信息的不对称;雇员与雇主间对雇员工作能力信息的不对称。在这里,理论上把具有信息优势的一方称为代理人(Agent),如零售商,雇员;而将处于信息劣势的一方称为委托人(Principal),如顾客,公司。由于代理人与委托人间的信息是不对称的,所以代理人可以利用其信息优势签订对自己有利的合同,使委托人在交易中处于不利地位。倘若这种合约达成了,那就会造成对一方有利而另一方受损的局面,从而也就不能达到经济学所追求的帕累托最优状态。
应当承认:信息不对称在现实的交易活动中是普遍存在的。也就是说在这种信息不对称的情况下只有卖主才清楚其所售产品的质量,而买主对此是不清楚或不完全清楚的,所以买主就不能或很难对交易的基本情况作出判断,进而所谓的意思自由也就荡然无存了。
因而,在一个信息不完全对称的交易环境中,讲意思自由只能是一种理想,而在实际交易中是不可能真正达到的。只有引入诚信机制,以此来打破信息不对称的局面,使居于信息优势地位的代理人在缔结合同时承担告知,通知等义务,这样才能真正实现意思自由。从这个意义上说,无诚信即无自由。故两者之间,诚信应居于基础地位。
更为重要的是,如果在信息不对称的交易中不引入诚信机制,不仅会使委托人受损,而且最终会破坏整个市场的交易秩序。以一个旧车交易市场为例,先假设市场中有A B C(依次为上、中、下三等)三种不同质量的旧车,对应的价格分别为a b c(依次为高、中、低三档)。在一个理想的状态下(前提是信息对称和完全竞争)价格与质量成正比。然而,在现实交易中,只有卖主知道自己卖的旧车的质量,而买主却不可能完全清楚,当然交易双方都是明白此时双方的信息是不对称的,那就会出现下面不正常的结果:
如果由买方先报价,因为买方知道信息不对称,所以他不会报最高价a,如报b,此时卖方要么接受,要么退出交易。如果双方达成交易,则卖方提供的旧车只能是B或C而不会是A,因为只有出售B或C才有利润。在这个交易中高质量的商品A被驱逐出了市场。交易按此继续进行一段时间后,高质量的A类车将会完全被驱逐,此时市场只有B和C两种质量的旧车,所以再交易时,买主只会报c价,同理,当买方报c价时,B 类旧车也将被不断驱逐。最后市场就成了一个只提供劣质商品的市场,卖主对此将丧失信心,从而使市场崩溃。
很明显,在一个信息不对称的市场中,如果没有诚信机制的介入,不仅当事人的利益得不到保障,而且会给整个市场造成危害。
(三)诚信原则对违约自由(效率违约理论)的纠正
在经济学中与意思自由相关的还有一个“效率违约”(theory of efficient breach)理论需要予以澄清。效率违约的意思是指当违约能实现标的物价值最大化时,应当鼓励违约(故又称违约自由)。[5]本文认为,这种理论是片面和错误的。比如甲与乙达成以1元的价格出售某物的协议,在协议达成后,丙又以3元的价格想向甲购此物。此时按效率违约理论的观点,认为应当鼓励甲违约。因为既然丙可以出3元的价格,那就证明此物售于丙比卖于乙可以更大程度地实现其价值。
单从这一次交易来看,这种违约行为可以实现物尽其用的最大化目标,然而必须认识到当此次交易一结束,甲再想谋求下次交易将会很难。鼓励违约将会使整个市场的交易当事人丧失对协议的信心,进而使普遍的交易效率下降。所以民法必须坚持以诚信原则为指导,而不是以片面的效率原则为指导。
在此,我们虽无意去故意贬低意思自由原则在民法中的地位,而且事实上,“意思自有无可否认地仍然起着一种重要的作用”。但是必须承认,如上文所述,意思自由既要以诚信为前提,又要以诚信为指导。正如台湾学者蔡章麟所言:“今日私法学已由意思趋向于信赖,已有内心趋向与外形,已由主观趋向于客观,已由表意人本位倾向与相对人或第三人本位,已由权利滥用自由之思想倾向与权利滥用之禁止之思想,已由个人本位倾向于社会本位或团体本位。在此趋势之下,诚实信用原则在私法上竟然得到大肆活动的舞台,固属理之当然。”[6]正是基于这样的认识,本文认为应当在民法中认真贯彻诚信原则,使其“帝王规则”的地位的作用得以充分体现和发挥。
二、诚信原则的道德性特点与法律化理由之研究
(一)诚信原则是法律化的道德原则,具有道德性。
有关诚信原则的道德性我们可以从以下两方面来认识。
1.从诚信的词源分析来认识其道德性特点
据《BLACK’S LAW DICTIONARY》解释,诚信即:是或怀有善意;诚实地,公开地,和忠实地;没有欺骗或欺诈。在这里,善良、诚实、忠诚都是道德的概念。
在我国,诚信一词作为法律术语是由外国引入的。诚信在拉丁文中为Bona Fide,在法文中为Bonne Foi,在英语中是Good Faith,直译均为“善意”。在德文中为Treu und Glanben(忠诚和相信),在日语中直接表达为“信义诚实”。汉语中的诚信一词是由德文转译的。德文中的Treu und Glanben来源于古代德国的誓约。在古代德国常以In Treu(于诚实),Mit Treu (于诚实),Bei Treu(依诚实),Unter Treu(在诚实名义下)来强制交易对方作誓。[7]很明显,这些誓言都带有道德含义。中外的很多学者多认为诚信原则本质上是一种交易道德,它首先是作为一种道德准则而出现的
2.古今中外的各种有关诚信的定义大多承认其道德性特点
虽然现在对诚信仍然没有一个统一定义,但是无论是“主观判断说”,还是“利益平衡说”,或是“恶意排除说”,[8]都在一定成度上承认诚信的道德性。中国自古以来就把诚信当作一种伦理化的信用观。从“所谓诚其意者,毋自欺也,如恶恶臭,如好好色,此之谓自谦,故君子必慎其独也。”[9]到孔子的“言忠信,行笃敬,”[10]“再到刘勰的:“信者,行之道,”[11]到朱熹的“诚是自然的实,信是人做的实”。[12]都表明,在中国古代儒家的信用观大都指言而有信,忠诚老实这样一些具有深刻道德意义的个人品质。
既然诚信原则具有道德性的特点,那么将这种道德性的要求法律化会不会不恰当地增加当事人的负担?关于这个问题我将分两个步骤加以回答。
(二)诚信原则法律化之理由
讲诚信原则可不可以法律化其实就是在讲道德能否法律化?本文认为在谈道德问题法律化时必须先将道德予以分类,故本文将道德问题分为两个层次:一类为最基本的道德,如不偷盗、不杀人等社会得以正常运行所必需的那些道德;另一类为非基本的道德,这种道德不是社会得以运行所必需的,而旨在使人更高尚,社会更和谐。无独有偶,本文的这种对道德层次的界定与美国学者富勒的观点不谋而合,[13]富勒在其《法律的道德性》中也将道德分为愿望的道德(Morality of aspiration)和义务的道德(Morality of duty)两个层次,愿望的道德与本文所指的非基本的道德相似;而义务的道德则和本文的最基本的道德相同。
在明确了道德的两个层次以后,我们可以谨慎的得出以下结论:由于最基本的道德(或义务的道德)为社会得以运行的必要条件故应当运用国家的强制力加以维护,这种以国家的强制力介入的特点便成为道德与法律的一个分水岭。也就是说当某种道德被社会认为是其得以运行的前提时,此种道德就会被法律化。正由此,我们才讲法律是最基本的道德。
接下来的问题就应当是论证诚信原则是不是一种最基本的道德。本文认为一个社会所认为的最基本的道德是随着社会本身的发展而变化的。在小农经济时代,甚至是在计划经济时代里,由于社会分工不明确,商品经济不发达,所以诚信原则的在那里的必要性是不突出的,然而在一个社会分工日益细化,商品交易日趋频繁的市场经济中,我们很难想象没有诚信的后果,西方发达国家的发展实践证明:一个社会的市场经济越是发展,其对诚信的要求也越大。在一定意义上说诚信原则乃是市场经济得以健康运行的基石。因为市场实现其资源优化配置的重要手段就是通过交易来实现的,然而在信息不对称,垄断亦存在的现实中,如果不讲诚信,交易将难以达成,既使是达成了也可能损害一方当事人或第三人或社会的利益。
在当代中国,由于我们已经确立要建设社会主义市场经济,所以诚信原则就理所当然地成为我们市场经济法制的一个重要指导原则,尤其是在当前欺诈、违约屡见不鲜的情况下,诚信原则这种带有道德性特点的原则就更应该去借助国家的力量来维护了,即有必要将具有道德性特点的诚信原则法律化。
在论证完将诚信原则法律化的必要性后,会发现诚信原则法律化就是要增加当事人一方(尤其是义务人)的义务,如在交易时要尽不作虚假陈述,主动告知或通知等义务,那么这种增加会不会不恰当地加重义务人的负担?
本文认为这种表面上的义务加重,其实却是一种义务的回归。我们已经知道,诚信原则是市场交易得以进行的前提,如果没有诚信原则的引导,交易的风险就会加大,甚至会使交易难以开展。应该说由诚信原则而导致的表面上义务的增加,实际上却是为交易得以正常进行而提供的必要前提。由此本文认为依诚信原则而产生的义务与其说是增加,不如说是一种回归,回归到一个市场得以正常运行所要求的义务状态。过去那种表面上看似较小的义务,却蕴藏着巨大的风险,实际上是一种人为地对正常市场运行所必需的义务的排除,而今天由于市场经济的发展,我们只不过是对诸如通知、注意等诚信义务的发现罢了,而不是所谓的增加负担。
另外还有一点必须说明的是,由于在一个社会分工日趋细化的时代里,我们每一个人在交易中的角色会不断的变换:在此次交易中你是卖方所以你会因诚信原则的要求而要承担更多的义务;而在另一次交易中你就可能成为买方了,因而你就会享受由诚信而带来的更多的保护。也就是说由于在现代交易中交易双方的角色频繁变换的,所以既使诚信原则加重了一方当事人的义务,但从动态意义上讲对当事人双方都是公平和有益的。
三、诚信原则的不确定性特点及法律化的理由研究
(一)具有不确定性的诚信原则可以法律化的原因
正如英国学者路易古德对一位意大利人所言:“我们在英国发现很难采纳一种诚实信用的一般性的概念,我们不知道它究竟意味着什么。”[14]应当承认诚信原则具有某种不确定性,这种不确定性既是指由其源于道德而造成的内涵上的变动性,也指诚信原则在适用上的不确定性,即究竟在哪些情况下可以适用诚信原则。
法律应当明确。“法不可知,则为不可测”的理念应当予以批驳。然而是不是说法律应当明确就要求法律完全不用采纳任何原则性规定呢?本文认为像诚实信用这类带有不确定性的原则性规定不仅本身有其存在价值,而且也可成为弥补立法不足,使法律能适应纷繁复杂的社会变化的必要工具。其理由是:
首先,任何明确化、具体化的规定都不可能将社会中所有的问题都予以涉及,故对明确化、具体化的规定之外的问题的调整必将落到像诚信这些原则性的规定身上,如果某些应当得到法律调整的问题,在实际上却因为缺乏具体性的规定而游离于法律之外,那不能不说是一种法律的悲哀。其次,那些具体化、明确化的规定仍然是一种相对的具体和明确。由于有限理性,此义的不完全确定性等原因使很多看似具体、明确的规定亦存在不确定性,故在司法过程中需要对其进行解释或自由裁量,在解释和裁量过程中原则性的规定将起到重要的指导作用。最后,许多发达国家的法律实践说明在私法领域恰当采用原则性的规定已成为一种立法趋势。在传统的英美法系中一般化的原则性规定是很少得到承认的,然而,美国已在其《统一商法典》中确立了诚信原则。英国在这方面最为保守,但是对于是否要以成文法的形式确立诚信原则也有过激烈的争论。在大陆法系国家中,自1912年瑞士首开在民法典中确立具有现代意义的诚信原则的先河后,法、德等国都通过法官的解释和司法活动使诚信原则迅速上升到民法中“帝王规则”的地位。[15]
法律不可能绝对的明确和绝对的具体,法官亦不应该“像一台自动售货机”一样只能“处理那些符合预定程序,满足其条件的文件。” 我们不能以原则性规定在实践中难以把握为由而否认其存在的价值。实践中难以把握的困难,应当成为理论研究不断深入的动力。对此,本文的基本态度是:法律应当尽可能的明确,然而原则性的规定亦有其特殊而重要的价值。所以理论上的探究应当是去发掘诸如诚信这些具有不确定性的原则如何更好地发挥其作用的方法与途径,而不是以其具有不确定性的特点为理由去反对诚信原则的法律化。
 (二)诚信原则法律化基本模式的研究
鉴于诚信原则具有不确定性与法律要求尽可能地明确两者在一定程度上的矛盾,本文认为对诚信原则的法律化可以采用一般化和具体化两种模式来展开。其中具体化模式就是尽可能地将诚信原则在交易的不同阶段中对交易当事人的义务作出明确、具体的规定;一般化模式是对具体化模式的弥补和纠正,弥补就是对在实践中因缺乏具体化规定时的补充,而纠正主要是针对依具体化规定可能会造成违背公平、公正原则的结果的调整。
1. 诚信原则具体化模式研究
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中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、国家外汇管理局关于发布《商业银行开办代客境外理财务业务管理暂行办法》的通知

中国人民银行 中国银行业监督管理委员会 国家外汇管理局


中国人民银行 中国银行业监督管理委员会 国家外汇管理局关于发布《商业银行开办代客境外理财务业务管理暂行办法》的通知





银发 〔2006〕 121号





中国人民银行上海总部,各分行、营业管理部、省会城市中心支行,大连、青岛、宁波、厦门、深圳市中心支行;各省、自治区、直辖市、计划单列市银监局,国家外汇管理局各省、自治区、直辖市分局、外汇管理部,深圳、大连、青岛、厦门、宁波市分局,各国有商业银行、股份制商业银行:





为有序可控推进人民币资本项目可兑换,满足境内机构和个人对外金融投资和资产管理的合理需求,促进国际收支平衡,中国人民银行、中国银行业监督管理委员会和国家外汇管理局制定了《商业银行开办代客境外理财业务管理暂行办法》。现予发布,请遵照执行。


中国人民银行各分行、营业管理部收到本通知后,要立即将其转发至辖区内城市商业银行和外资银行。








商业银行开办代客境外理财业务管理暂行办法





第一章 总 则


  第一条 为规范商业银行从事代客境外理财业务,根据有关法律、行政法规,制定本办法。


  第二条 本办法所称代客境外理财业务是指按照本办法的有关要求,取得代客境外理财业务资格的商业银行,受境内机构和居民个人(境内非居民除外,以下简称“投资者”)委托以投资者的资金在境外进行规定的金融产品投资的经营活动。


  第三条 中国银行业监督理委员会(以下简称“中国银监会”)负责商业银行代客境外理财业务准入管理和业务管理。


  第四条 国家外汇管理局(以下简称“外汇局”)负责商业银行代客境外理财业务的外汇额度管理。


  第五条 商业银行代客境外理财投资应当遵守国家法律、法规、国家外汇管理及行业管理规定,并依照投资所在地法律、法规开展投资活动。


  第六条 商业银行受境内居民个人委托开办代客境外理财业务,应遵守商业银行个人理财业务管理的有关规定;商业银行受境内机构委托开办代客境外理财业务,应参照商业银行个人理财业务管理的有关内控制度建设、风险管理体系建设和其他审慎性要求执行。


  第七条 商业银行开展代客境外理财业务,应采取切实有效的措施,加强相关风险的管理。





第二章 业务准入管理


  第八条 商业银行开办代客境外理财,应向中国银监会申请批准。


  第九条 开办代客境外理财业务的商业银行应当是外汇指定银行,并符合下列要求:


(一) 建立健全了有效的市场风险管理体系;


(二) 内部控制制度比较完善;


(三) 具有境外投资管理的能力和经验;


(四) 理财业务活动在申请前一年内没有受到中国银监会的处罚;


(五) 中国银监会要求的其他审慎条件。


  第十条 商业银行向中国银监会申请开办代客境外理财业务资格,应当提交以下材料(一式三份):


(一) 申请书;


(二) 相关的内部控制与风险管理制度;


(三) 托管协议草案;


(四) 中国银监会要求的其他文件。


  第十一条 中国银监会按照行政许可的有关程序和规定,审批商业银行代客境外理财业务资格。


  第十二条 商业银行取得代客境外理财业务资格后,在境内发售个人理财产品,按照《商业银行个人理财业务管理暂行办法》的有关规定管理。


商业银行取得代客境外理财业务资格后,向境内机构发售理财产品或提供综合理财服务,准入管理适用报告制,报告程序和要求以及相关风险的管理参照人理财业务管理的有关规定执行。





第三章 投资购汇额度与汇兑管理


  第十三条 商业银行受投资者委托以人民币购汇办理代客境外理财业务,应向外汇局申请代客境外理财购汇额度。


  商业银行接受投资者委托以投资者的自有外汇进行境外理财投资的,其委托的金额不计入外汇局批准的投资购汇额度。


  第十四条 商业银行申请代客境外理财购汇额度,应当向外汇局报送下列文件:


(一) 申请书(包括但不限于申请人的基本情况、拟申请投资购汇额度、投资计划等);


(二) 中国银监会的业务资格批准文件;


(三) 托管协议草案;


(四) 拟与投资者签订的委托协议(格式合同)范本,协议应包括双方的权利义务及收益、风险承担等相关内容;


(五) 外汇局要求的其他文件。


  外汇局自收到完整的申请文件之日起20个工作日内,作出批准或者不批准的批复,书面通知申请人并抄送中国银监会。


  第十五条 在经批准的购汇额度范围内,商业银行可向投资者发行以人民币标价的境外理财产品,并统一办理募集人民币资金的购汇手续。


  第十六条 境外理财资金汇回后,商业银行应将投资本金和收益支付给投资者。投资者以人民币购汇投资的,商业银行结汇后支付给投资者;投资者以外汇投资的,商业银行将外汇划回投资者原账户,原账户已关闭的,可划入投资者指定的账户。


  第十七条 商业银行从事代客境外理财的净购汇额,不得超过外汇局批准的购汇额度。


  第十八条 商业银行应采取有效措施,通过远期结汇等业务对冲和管理代客境外理财产生的汇率风险。





第四章 资金流出入管理


  第十九条 商业银行境外理财投资,应当委托经银监会批准具有托管业务资格的其他境内商业银行作为托管人托管其用于境外投资的全部资产。


  第二十条 除中国银监会规定的职责外,托管人还应当履行下列职责:


(一) 为商业银行按理财计划开设境内托管账户、境外外汇资金运用结算账户和证券托管账户;


(二) 监督商业银行的投资运作,发现其投资指令违法、违规的,及时向外汇局报告;


(三) 保存商业银行的资金汇出、汇入、兑换、收汇、付汇和资金往来记录等相关资料,其保存的时间应当不少于15年;


(四) 按照规定,办理国际收支统计申报;


(五) 协助外汇局检查商业银行资金的境外运用情况;


(六) 外汇局根据审慎监管原则规定的其他职责。


  第二十一条 托管人应当按照以下要求提交有关报告:


(一) 自开设商业银行的境内托管账户、境外外汇资金运用结算账户和证券托管账户之日起5个工作日内,报告中国银监会和外汇局;


(二) 自商业银行汇出本金或者汇回本金、收益之日起5个工作日内,向外汇局报告有关资金的汇出、汇入情况;


(三) 每月结束后5个工作日内,向外汇局报告有关商业银行境内托管账户的收支情况;


(四) 每一会计年度结束后1个月内,向外汇局报送商业银行上一年度外汇资金的境外运用情况报表;


(五) 发现商业银行投资指令违法、违规的,及时向中国银监会和外汇局报告;


(六) 中国银监会和外汇局规定的其他报告事项。


  第二十二条 商业银行在收到外汇局有关购汇额度的批准文件后,应当持批准文件,与境内托管人签订托管协议,并开立境内托管账户。商业银行应当自境内托管账户开设之日起5个工作日内,向外汇局报送正式托管协议。


  第二十三条 商业银行境内托管账户的收入范围是:商业银行划入的外汇资金、境外汇回的投资本金及收益以及外汇局规定的其他收入。


  商业银行境内托管账户的支出范围是:划入境外外汇资金运用结算账户的资金、汇回商业银行的资金、货币兑换费、托管费、资产管理费以及各类手续费以及外汇局规定的其他支出。


  第二十四条 境内托管人应当根据审慎原则,按照风险管理要求以及商业惯例选择境外金融机构作为其境外托管代理人。


  境内托管人应当在境外托管代理人处开设商业银行外汇资金运用结算账户和证券托管账户,用于与境外证券登记结算机构之间的资金结算业务和证券托管业务。


  第二十五条 境内托管人及境外托管代理人必须为不同的商业银行分别设置托管账户。





第五章 信息披露与监督管理


  第二十六条 商业银行购买境外金融产品,必须符合中国银监会的相关风险管理规定。


中国银监会根据相关法律法规,对商业银行代客境外理财业务的风险进行监管。


  第二十七条 从事代客境外理财业务的商业银行应在发售产品时,向投资者全面详细告知投资计划、产品特征及相关风险,由投资者自主作出选择。


  第二十八条 从事代客境外理财业务的商业银行应定期向投资者披露投资状况、投资表现、风险状况等信息。


  第二十九条 从事代客境外理财业务的商业银行应按规定履行结售汇统计报告义务。


  第三十条 外汇局可以根据维护国际收支平衡的需要,调整商业银行代客境外理财购汇投资额度。


  第三十一条 中国银监会和外汇局可以要求商业银行、境内托管人及境外托管代理人提供商业银行境外投资活动的有关信息;必要时,可以根据监管职责对商业银行进行现场检查。


  第三十二条 商业银行有下列情形之一的,应当在其发生后5个工作日内报中国银监会和外汇局备案:


(一) 变更托管人及托管代理人;


(二) 公司注册资本和股东结构发生重大变化;


(三) 涉及诉讼或受到重大处罚;


(四) 中国银监会和外汇局规定的其他情形。


  第三十三条 商业银行的境内托管人有下列情形之一的,应当在发生后5个工作日内报告外汇局:


(一) 注册资本和股权结构发生重大变化的;


(二) 涉及重大诉讼或受到重大处罚的;


(三) 外汇局规定的其他事项。


  第三十四条 商业银行及其境内托管人违反本办法的,由外汇局给予行政处罚。情节严重的,中国银监会和外汇局有权要求商业银行更换境内托管人或取消商业银行代客境外理财购汇额度。境外托管代理人拒绝提供相关信息的,中国银监会和外汇局有权要求更换境外托管代理人。





第六章 附则


  第三十五条 商业银行投资于香港特别行政区、澳门特别行政区的金融产品,参照本办法相关条款执行。


  第三十六条 本办法由中国人民银行和中国银监会负责解释。


  第三十七条 本办法自发布之日起施行。


强化依法治理 推进依法行政 构建和谐社会

南昌市司法局 熊晓峰

党的十六届四中全会在我们党的历史上第一次提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”的科学论断,并把它作为加强党的执政能力建设的重要战略任务提到全党面前。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上,再一次强调了构建社会主义和谐社会的重要意义,要求把构建社会主义和谐社会摆在全局工作的重要位置,并指出:我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这无疑指明了构建社会主义和谐社会的具体目标,具有极强的现实针对性,是当前我们构建社会主义和谐社会的科学指南。
一、依法行政是构建和谐社会的关键
和谐社会首先应该是一个法治社会,法治社会是构建和谐社会的前提和保障。和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行,反对社会的无序化与无序状态。法治是社会有序运转的重要保证,是社会和谐发展的基石。构建社会主义和谐社会,必须健全社会主义法制,充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。没有健全的法律制度,没有公民法治素质的提高,没有依法办事的落实,就不可能保证社会主义市场经济的顺利发展,就不可能维护正常的社会秩序,人民群众就不可能安居乐业,和谐社会建设就无从谈起。由于和谐社会只能立于法治基础之上,因此建构社会主义和谐社会的核心就是依法治国。依法治国是我国的基本方略,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事务,管理社会事务,保证国家各项工作依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法制化,这是构建和谐社会的必然要求。
依法治国、建设社会主义法治国家,不仅要求公民、法人和其他组织能够遵纪守法,更加要求立法机关、行政机关和司法机关能够依法行使职权、履行职责。法治关注的焦点是有效制约和合理运用公共权力。依法治国就是把法律从作为国家和政府对社会的控制手段和统治工具变为人民在当家作主的前提下以法来有效管理国家、约束政府权力,使其合理运用、不致滥用和腐败,从而使国家权力服从于社会公众的共同意志,政府的权威从属于体现人民共同意志的法治权威。从各国和我国改革开放的实践来看,依法治国的重点和难点是依法行政,建设法治国家的关键在于建设法治政府。政府在建构和谐社会中扮演双重角色:建构和谐社会主要就是通过削减政府职能和重塑政府来理顺社会关系;而作为改革和法治建设的推动者,又需要政府积极发挥主导作用,有所作为,而不能消极无为。政府之于建构和谐社会的这种双重属性,就注定了全面推进依法行政、努力建构法治政府成为建构和谐社会的关键所在。
一个国家的整个管理活动都是由各级行政机关进行的,行政权力是国家政权的重要组成部分,是凌驾在社会之上最具权威的公共机构,是管理国家各项行政事务的公共权力,是社会公共利益的集中代表和体现。由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重,现代行政权力急剧膨胀,介入各个领域、各条战线。行政司法、行政调解、行政仲裁、行政合同等都在急剧增加。由于行政权力属于国家公共权力,具有强制性和单方面性,而且行政机关在行使行政权力时,享有很大的自由裁量权,直接关乎公民权益的得失,行政权力对公民权益影响具有普遍性,几乎是“从摇篮到坟墓”,与公民的日常生活息息相关,可以说行政权力无处不有,无处不在。行政机关能否合法有效地行使好行政权力,管理好国家各项行政事务,直接关系到国家的前途和命运。行政权是把双刃剑,依法行政有助于理顺社会关系,而违法行使则会导致社会关系的恶化。因此,任何一个国家都非常重视行政权力的建设和制约。 
依法行政,是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限,在法律规定的职权范围内,对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务,依法进行有效管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定,在法定职权范围内,充分行使管理国家和社会事务的行政职能,作到既不失职,又不越权,更不能非法侵犯公民的合法权益。
二、加强法律监督,促进依法行政
构建和谐社会,既要求依法行政、建设法治政府,也要求政府和行政机关承担责任。同时法治政府也应当是责任政府。一个和谐社会是一个有责任的社会。没有责任感,任何社会都不会长期繁荣和可持续发展。如果没有责任感,个人的发展就会变成自私自利。在任何一种情况下,没有责任感的社会,其凝聚力就会大大被削弱,社会的和谐程度更会受到损害。和谐社会法治基础中最坚实的根基就是规定明晰、追究得力的法律责任。如果政府在侵犯公民权益之后无须承担责任,社会公众也决不会自动地对社会尽义务,那么这个社会就会因建立在虚假的法治基础之上而不可能实现和谐。20世纪70年代以来,面对科学技术发展变化、全球化和国际竞争的环境条件,国际社会普遍开展的政府再造运动使政府行政组织发生了根本性的变化,它已不再是高高在上的官僚机构、也不再是与社会公众相脱离的力量,而是公共事务的管理者与公共服务的提供者。政府责任是社会公共责任的核心,政府承担责任是改善和发展公共责任机制的重要保证。科学技术发展变化、全球化和国际竞争是世界各国共同面对的背景条件,这些背景条件对政府管理的要求也是共同的。这些背景条件决定了中国的转轨并不只是经济体制上的转轨,更应是政府管理理念和管理方式的转变。从政府管理活动以行政组织的规则为导向到以社会公众的需求为导向;从强调政府管理对维护统治的工具性作用到强调为社会公众提供公共服务的服务性作用;从强调政府管理活动对上级负责到强调对社会公众负责,建立和发展社会公共责任机制,建立政府责任追究机制,由只是注重规范社会其他主体的行为到注重规范政府自身的行为。
和谐社会要求法治政府应当是一个责任政府,要有强烈责任意识,谨慎作为,不做不利于社会关系和谐之事;要敢于负责任,积极行使职权,实施公共管理、提供公共服务;要有能力承担法律责任,一旦出现侵犯公民合法权益的问题,能够撤销或者改正行政决定,纠正错误;能够通过行政赔偿等方式弥补公民的权益损失。
现代行政管理的广度和深度是前所未有的,虽然说改革开放以来我们已有了较为完备的行政法律体系,但并不能说我们的行政法律都发挥了充分的作用,虽然说法律制度生效之后便具有法律效力,但不少行政法律制度出台之后便不幸被束之高阁,并无实效,有的在执行过程中走样、变形;如果行政法律制度仅仅停留在法律文本上却并未成为能够行动的“活法”,有效力而无实效,那就有可能诱致社会关系的失调;造成这种失效的原因是多方面的,例如,行政法律制度因滞后于实践而无法有效地调整社会关系,行政法律规定因过于抽象而无法付诸实施,行政法律制度安排不当导致违法成本低于守法收益,行政法律制度因刚性不足而被其他制度取代,行政法律制度安排因不切实际而致实施成本高于收益,而更多的是行政执法部门有法不依、执法不严造成的。
行政法律制度的失效,会以多种方式导致社会失调。一种行政法律制度安排通常负责理顺一类社会关系,如果行政法律制度安排徒有其名、缺乏实效,那就会导致这类社会关系因有法不依而失调。行政法律制度的失效还有可能产生传染性,一种行政法律制度的失效有可能殃及其他行政法律制度的实效。行政法律制度失效还有可能产生负面示范效应,一起违法不究有可能引发同类违法事件的泛滥,一次违法成功产生再次违法的激励。这显然严重损及法律权威,产生更大范围的社会失调。
行政行为的失误和不尽人意之处在所难免,而任何一种行政救济方式都有其局限性,所以不断拓展渠道和完善制度以减少失误也是行政制度的自身客观要求。尽管我国已实行行政复议、诉讼等制度,但实践中最终受到行政复议、司法审查的行政处罚行为仅占行政处罚事件的万分之一左右,而且无法通过复议、诉讼得到救济的情形仍然不少。何况事后的救济总令人无奈,从方法论的角度,要使一事达成最佳效果,必须要从事前、事中、事后加以全面的考量,就行政行为而言,就是要加强监督,建立完整的法律监督体系,促使行政机关依法行政。有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政,就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起一套法律监督机制:有国家权力机关的监督、国家专门行政机关的监督、国家司法机关的监督和社会团体、人民群众、社会舆论的监督。这些监督从不同的渠道、不同的方面就行政行为的各个阶段加以监督,保证了行政机关对行政法律规范的正确实施,对于促进行政机关依法行政发挥了重要作用。但是,法律监督工作仍然不够有力,有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重,人民群众对此意见很大。
从目前的监督体系来看,存在的主要问题有: 监督体制不尽合理,不少监督部门缺乏应有的独立性, 一些监督部门力量薄弱, 地位偏低、权力不足、权威性差,心有余而力不足,造成许多空档; 监督制度不够健全,一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化,对于执法者的腐败渎职行为往往靠搞运动式的突击检查来“紧急救火”,追求轰动效应,但过后依然如故,未普遍建立并认真实行监督责任制,面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究的现象。一些监督部门职能重复、交叉过多,监督权责关系未理顺;监督部门之间协调、配合不够,对行政执法部门尚未形成应有的监督合力。监督不力,惩处不严,;执法监督手段单一,效果差;执法监督工作中的形式主义严重,在执法监督检查中习惯于搞“既往不究、下不为例、亲疏有别”,此种做法往往成为一些执法犯法、滥用职权、贪赃枉法者的避风港和保护伞,以上种种导致了执法行为的偏误及其损害后果往往难被追究责任,监督检查的结果往往无人负责处理,对监督者自身的违法失职行为缺乏监督。
为了贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神,建设法治政府和责任政府,行政执法和执法监督工作理应严格实行责任制,从制度上明确规定某一公共权力行使过程以及对它的监督检查究竟由谁负责,监督检查结果究竟由谁负责处理,责任必须具体落实到有关部门和人员的头上。如果执法者有违法、不当或失职行为造成损害后果,必须承担相应责任,真正做到“执法者受监督、负责任”;如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时,也必须承担相应责任,真正做到“监督者受监督、负责任”。要达到这一目标,除了从思想上要进一步提高对法律监督制度的认识,充分认识到没有严格的法律监督的权力,最终将导致权力滥用和腐败外,更要在体制上要进行改革,完善监督程序。在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、公开电话、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的基础上,积极探索、拓展渠道和形式,以更好地弥补行政执法的失误和不足,切实保证行政执法行为的合法、合理、合情,将主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督,改革为以依法治理为具体实施手段的外部法律监督体系。其关键在于确立一个明确的职能7部门、依据有效的制度、运用合理的手段来对行政机关进行监督,而我们现有的机制中就这样的部门、制度与手段,并不需要去重新创设,这就是全国人大和国务院赋予司法行政部门的依法治理和考评,只是我们一直没有充分运用和发挥过,只要我们充分发挥依法治理的功能,并在实践中有所创新,目前监督中存在的问题将得到改善。
三、积极开展依法治理,推进依法行政
全国人大常委会《关于进一步开展法制宣传教育的决议》和四五普法规划要求把学法和用法,法制宣传教育和依法治理的实践紧密结合起来,要积极开展地方依法治理工作,逐步实现各项事务管理的法制化,不断提高依法行政、依法管理的水平。法制教育和依法治理是一个问题的两个方面:依法治理不仅是具体地实践依法治国的基本国策,而且它本身就是一种教育,会激发起广大公民学法、守法、用法的自觉性,大大提高法制教育的效果;同时,法制教育又为依法治理提供思想基础,有力地推动各项工作沿着规范化、制度化的方向发展。反过来,权大于法、情大于法、有法不依、执法不严现象的存在,会严重削弱法律的权威地位,极大挫伤广大公民学法的积极性和热情,成为制约法制教育深入开展的一个心理因素。行政机关是推进依法治理的一支主力军,同时也是依法规范公共权力的重点对象。因此,需要通过行政法律制度创新来实现行政管理领域依法治理的目标。
1、抓好领导的学法用法。实现依法行政,责任在政府,关键在领导。由于领导干部在社会主义现代化建设和推进依法治国的进程中担负着重要职责,发挥着特殊作用,其法律素质如何,直接关系到党和政府能否依法决策、依法行政和依法管理,进而关系到能否确保“依法治国,建设社会主义法治国家”方略的贯彻实施,故须大力提高各级领导干部的法制观念,以提高依法决策、依法管理的意识和能力为目标,抓好领导干部这个“龙头”。牢固树立和维护宪法、法律的尊严,坚持法律面前人人平等,任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权,为深化依法治理奠定坚实的思想基础。各级党政领导干部要带头学法、知法、懂法、守法,不断增强法律观念,提高法律素质。要克服特权意识,将自己的一言一行置于法律的约束之中和广大群众的监督之下,不当特殊公民。领导干部学法、用法要健全制度、突出重点、讲究方法。针对领导干部事务繁多,责任重大的特点,要强化中心组学法、党校轮训、学法用法登记、任前法律知识考试、年度学法用法考核检查等制度,并作为干部任职、晋升、奖惩的依据。面对法律知识及条文的繁复,领导干部不可能全面掌握和理解,应把增强各级领导干部法治意识和法律素养、提高运用法律手段管理社会各项事务的能力作为重点。为激发领导干部学法用法的内在动力,要讲究方法,使学法用法能持之以恒地坚持下去,
2、提高对公务员法律素质的要求。这包括在公务员资格考试内容中加大法律知识所占比重,采取多种措施促使行政执法人员不断更新法律知识和增强法制观念,就任行政执法机关领导职务前必须通过相应的部门行政法律、法规知识综合测评。⑴对于重要行政执法部门的公务员资格考试内容而言,法律知识的比重目前至少应占一半以上。这是因为,依法行政是对公务员最基本的要求,而以往出现的不少行政违法行为和某些重大行政失误,主要原因之一就在于行政人员的法律素质低,缺乏基本的行政法律知识所致。首先应在行政执法队伍的入口就把好法律素质关。⑵由于行政法律规范的面广量大,而且相对来说变动较快,这就要求有行使执法权的公务员不断更新法律知识,熟悉有关的现行法律规定。更新法律知识的途径是多方面的,如增大业务学习内容中法律知识所占比重,脱产参加短期培训等。⑶由于现代市场经济是法治经济,如果不熟悉与本行政部门直接有关的法律规范,是难以胜任行政领导工作的;特别是对于重要经济管理和行政执法机关来说,其机关首长(包括其主要的业务部门负责人)的法律素质如何,对该项行政执法水平的高低有着直接的影响。凡拟就任行政执法机关领导职务人选,必须经过相应培训,只有通过了以现行部门行政法律法规为主要考试内容的专门和综合测评者,方有任职资格。
3、抓好司法、行政执法人员这个“重头”的学习。由于司法、行政执法人员是直接实施法律的具体者,一是要求他们对国家新修订颁布的政策法规先学一步,做到早理解早掌握;二是要求他们对专业法律法规要在掌握的基础上认真研究加深理解;三是要求他们根据岗位实际需要,全面系统地掌握相关的法律法规。在具体实施上,一是要狠抓学法制度的落实。坚持“一月一法”、“一法一考”、“年度考试”等制度,以坚持自学与集中学习相结合、专题培训与系统学习相结合,提高法律知识水平与增强实际操作能力相结合等方式促进法制宣传教育经常化。二是要严格推行持证上岗制度,通过岗位资格培训,明确执法职责、执法权限、执法依据、工作标准和程序要求以及违法行为的法律后果和过错责任,确保他们能依法履行职责,行使职权。
4、加大依法治理的督查力度。司法行政机关要充分发挥主管部门的工作职能,认真履行组织、协调、指导、监督依法治理工作的职责,除了紧紧依靠各级人大,主动配合人大有关部门围绕群众关心的热点、难点问题开展执法检查外,还要接受对违法行政的举报、投诉。依法治理是一个动态的过程,而非静止的现象。对于行政行为垢事前布置、预防,事后的救济已有不少的渠道、方法,而对于产生问题最多、矛盾最容易激化的行政行为过程,还没有有效、明确的机制与部门予以督查。目前各地推行的机关交通投诉只是基于公务人员的基本行为规范,更多的是针对人而非针对事,其手段也只限于党纪、政纪。依法治国是我国的治国方略,相较于计划生育这一国策处于更高的地位,作为职能部门,司法行政部门责无旁贷地负有依法治理的督查责任,司法行政部门应设置专职机构受理对违法行政的举报、投诉,将年度的静态依法治理书面考评改为动态的随时考评,督促行政机关纠正违法行为,及时依法履行职责,促进依法行政。