浙江省金华市人民政府办公室


金华市人民政府办公室关于印发金华市企业因公出国（境）管理办法的通知

金政办发〔２００５〕３８号


各县（市、区）人民政府，市政府各部门，市直各单位：
　　《金华市企业因公出国（境）管理办法》已经市人民政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。


金华市人民政府办公室
二ＯＯ五年六月十九日


金华市企业因公出国（境）管理办法


　　第一条　为了促进企业开展对外经贸交流与合作，简化审批手续，提高办事效率，推动外向型经济的发展，根据有关规定，制定本管理办法。
　　第二条　本办法所称企业为除私营企业、外商独资企业以外的在金华市范围内由工商部门登记注册并经正常年审合格、具备企业法人资格的经济组织。
　　第三条　企业派团组和人员出国（境）从事设备验收、技术培训、市场调研、产品推销、参加展销、洽谈合资合作等经贸、科技活动，向市外侨办申办报批手续。企业执行经贸、科技任务以外的因公出国（境）团组，由市外侨办审核后报上级部门审批。
　　第四条　企业人员出访条件。
　　１、企业应选派政治素质好、业务能力强的人员赴国（境）外执行任务；
　　２、企业正式在编在岗工作人员（国有企业负责人和国有控股企业的主要领导根据组织人事管理权限纳入《金华市党政机关、社会团体和事业单位因公出国（境）管理办法》管理）；
　　３、企业向外单位长期借调人员，在用人单位工作一般满６个月以上并有正式借调合同，在征得借出单位同意后，可以选派其临时因公出国（境）执行任务；
　　４、企业招聘的流动人员，被招聘人员在聘用单位一般正式工作一年以上（以有效劳动合同及劳动保障部门鉴证日期为准）；
　　５、与外方合资、合作企业中的中方人员。
　　企业不应当选派以下七类人员因公出国（境）：
　　１、刑事案件被告人或公安机关、检察院、法院认定的犯罪嫌疑人；
　　２、有未结民事案件的当事人；
　　３、不按时纳税、有偷税漏税行为的企业和人员；
　　４、有可能泄漏企业技术秘密，转移、抽逃企业资金的人员；
　　５、逃避兵役的企业务工人员；
　　６、违反国家法律、法规在接受调查尚未受到处罚的人员；
　　７、其它不宜因公出国（境）的人员。
　　第五条　申报程序。市直属企业由主管部门签署意见（无主管部门的可由企业所在地的乡（镇）政府、街道办事处签署意见）后，报市外侨办办理审批手续；各县（市、区）企业经当地外事部门审核后报市外侨办办理审批手续。市直属享受直报待遇的企业，可直接向市外侨办办理审批手续；各县（市、区）享受直报待遇的企业，报市外侨办办理审批手续，同时报当地外事部门备案。
　　第六条　企业因执行出访任务需要，邀请其它相关人员或参加其它团组因公出国（境）任务的申报。
　　１、邀请党政机关（含社会团体、事业单位）相关人员或参加党政机关组织的因公出国（境）团组，纳入《金华市党政机关、社会团体和事业单位因公出国（境）管理办法》管理；
　　２、邀请本省其它企业人员参加的，需提供该企业及其县级及县级以上主管部门的同意意见；
　　３、邀请国家部（省）属或外省（市）驻金单位（机构）相关人员参加的，该人员的任务报批手续由其所在部（省）属单位或外省市任务审批部门办理；
　　４、邀请省内垂直管理单位相关人员参加的，需事先提供其上一级管理单位的同意意见；
　　５、邀请外省（自治区、直辖市）相关人员参加或者参加跨地区、跨部门团组执行参展以外的经贸、科技任务，按有关规定办理。
　　第七条　出访团组、人员不得以任何理由自行更改、增加顺访国家（地区）或城市，擅自延长在外停留时间，任意增访国家（地区）或有意绕道旅行。确需临时增加顺访国家（地区）或延长停留时间，必须先报经国内原任务审批机关批准，特殊情况来不及向国内报批时，须报请我驻外使领馆同意，并由使领馆出具同意凭证，回国后即行补办报批手续。
　　第八条　加强对派出人员外事纪律、安全保密等方面的教育，出访人员不得泄漏机密，损害国家安全，从事违反外事纪律、有损国格和人格的活动。出国（境）人员在外期间遇到渗透、策反、监控、窃密和其它危及安全的情况，以及发生叛逃等事件，团组负责人应迅速向我驻外使领馆（处）报告，接受使领馆（处）领导，并在回国后立即将有关情况报告当地组织、外事和国家安全部门。
　　第九条　加强对因公护照（通行证）的收缴和管理。因公出访人员回国后一个月内应上交护照（通行证）。企业负责对出访人员护照（通行证）的收缴，并及时上交当地外事部门，对未及时或拒绝上交的企业，将被列入限制因公出访企业名单。
　　第十条　出访企业违反外事纪律、泄露国家机密等行为，由组织、外事和国家安全等部门联合查处；发生出走或滞留不归情况的，企业须在７天内书面报告出国（境）任务审批机关和出国（境）人员审查机关，并由国家安全和外事等部门联合查处；对于企业利用组团之便，从事非法移民活动的，国家安全、公安、工商、外事等部门将按照有关法律、法规严厉打击，没收非法所得，并依法追究相关责任人的刑事责任。
　　第十一条　各县（市、区）人民政府应加强对企业因公出国（境）管理工作的领导，在为企业构建便捷的因公出国（境）通道的同时，进一步规范企业因公出国（境）行为。市、县两级外事部门要认真执行因公出国（境）有关规定，严格按政策规定办事，增强服务意识，认真负责地做好审核工作。对于玩忽职守、弄虚作假、以权谋私等行为，一经发现，要严肃处理；造成重大失误的，要追究相关单位和人员的责任。
　　第十二条　加强企业因公出国（境）情况的报告制度。各县（市、区）外事部门每季向当地政府上报企业因公出国（境）情况；市外侨办每季向市政府和省外办上报企业因公出国（境）情况。
　　第十三条　经济类行业协会组织因公出国（境），参照本办法管理。
　　第十四条　本办法自发布之日起实施。



关于立案监督的若干问题研究

广州市海珠区人民检察院 罗炳锋 黄定威

立案监督是指检察机关对刑事立案主体应当立案而不立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督，是《刑事诉讼法》赋予检察机关的一项重要刑事监督职能，既反映了依法治国的内在要求，也体现了现代民主法治的最高追求。从实践来看，检察机关履行这一职能，对于减少和遏制有案不立、有罪不究、以罚代刑等执法不严的问题，及在保护了当事人的合法权益方面发挥了积极的作用。但不可否认的是，由于立法的、人为的、历史文化的等各种原因，监督不畅、质量不高、效果欠佳的情形仍然存在，立法意图不能很好实现，致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果。本文针对立案监督存在的一些问题进行了研究分析并探讨相关的对策。
一、关于立案监督立法现状的解构
对立案阶段的法律监督问题，我国《宪法》及《刑事诉讼法》对此都作了规定。《宪法》第129条和第135条是关于刑事立案监督立法的原则性、宏观性、普通性的规定，《刑事诉讼法》通过第7条、第8条、第86条、第87条的规定将其具体化，而其中一条极为重要也是最为具体的规定是《刑事诉讼法》第87条的表述：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。从这一规定可看出，检察机关对公安机关立案监督的手段主要是一些软措施，如发纠正违法通知书或检察建议。
基于立法上的缺陷，导致了开展立案监督工作的先天不足。如对于公安机关接到立案通知后仍不立案的处理，就仅有“六部委”《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》：“人民检察院通知公安机关立案的，公安机关在收到《通知立案书》后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。在上述时限内不予立案的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不予纠正的，报上一级检察机关商同级公安机关处理，或者报告同级人大常委会。”至于检察机关发出纠正违法通知、上一级检察机关商同级公安机关处理的时限，以及上一级仍不能达成共识的处理办法等均没有规定。现行法律没有赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，成为开展立案监督工作的一个“盲点”。　　
二、关于立案监督对象的完整确认
《刑事诉讼法》关于立案监督的对象仅局限于公安机关，而未设置对其它刑事立案主体（人民法院和人民检察院）进行立案监督的法律条文，从而导致当前司法实践中，对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的错误行为和违法现象得不到及时纠正。首先，从《刑事诉讼法》本身的规定来看，公安机关在刑事诉讼中所涉及的职能自动包括国家安全机关、监狱、军队保卫部门以及检察院的自侦部门，也就是说该法所指的公安机关当然包括上述机关（部门）。其次，从理论法学角度上来看，立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督，人民法院同人民检察院、公安机关一样均享有刑事（自诉）案件的立案权，所以对人民法院的立案监督是人民检察院立案监督职责的应有之意，完全符合法律规定。只有将国家安全机关、监狱、军队保卫部门、人民法院和人民检察院同时列为刑事立案监督的对象，刑事立案监督制度才科学、规范和全面。
三、关于立案监督权限的重新设定
检察机关的立案监督工作要真正落到实处，必须通过立法赋予检察机关既有强制力保障，又有具体操作规程可遵循的、充分体现检察机关监督职能作用的刑事立案监督权。立法应赋予人民检察院在刑事立案监督活动中相应的职权主要有：
1、调查权，即有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步了解、调查与核实。
2、备案审查权，即有权审查刑事立案主体办理各类刑事案件受案、立案、破案的登记表册。
3、决定权，即有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定，有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行。
4、处罚建议权，即发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出纠正违法通知进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，发出处理相关办案人员的建议权。
四、关于立案监督范围的准确界定
《刑事诉讼法》对立案监督范围界定不全，易形成立案监督的空白地带。因此，明确人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”及其他刑事立案活动中的违法行为的立案监督权迫在眉睫。在这里，我们首先要注意划清“没立案”和“不立案”的界限。“没立案”是指刑事立案主体没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有作出是否立案决定的案件。“不立案”是指刑事立案主体已经作出不立案决定的案件。只有刑事立案主体已经作出不立案决定的案件，才能按照刑事立案监督程序来办理。
关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的有关规定和司法实践中的实际操作，主要包括以下几个方面：一是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。二是刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反了刑事诉讼法规定。三是刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、以权谋私、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点。
此外，立案监督的范围应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。在实践中尤其要重点抓好下列案件：1、刑事立案主体接到报案或者发现犯罪事实、犯罪嫌疑人，没有作出刑事立案决定的。2、刑事立案主体把应当追究刑事责任的案件以治安处罚案件立案或者处理。3、刑事立案主体刑事立案后发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，本应当撤销案件却转治安处罚或者劳动教养处理的。4、检察机关发现正在被执行刑罚的罪犯，在判决宣告以前还有其他犯罪公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。5、被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足被驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑，移交公安机关处理，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。6、人民法院对公民提出的自诉案件以不属于自诉案件为理由不予立案，而公安机关又以自诉案件归法院受理为由不予受理的。
五、关于立案监督的常见难点分析
立案监督工作不可避免地遭遇各种困难、磨难甚至责难，形成一个个难点。从立案监督的工作过程、任务和效果看，这些难点可以归纳为以下方面：
一方面，立案监督线索来源渠道狭窄。目前，检察机关立案监督的线索来源一是靠审查批捕、起诉案件时发现，二是主要集中在当事人举报、控告、申诉及其他信访部门移送。由于信息渠道不畅，造成相当一部分立案活动未能进入检察机关监督的视线。因此可以通过建立与社会各界定期联系便于反馈信息制度、建立下级院自侦、批捕部门向上级院批捕部门报送立案与不立案决定书，逮捕与不逮捕决定书等文书备案审查制度以及建立本院内部各部门特别是控申、起诉部门发现线索及时移送批捕部门的内部联动机制，以畅通线索来源渠道。
另一方面，对于检察机关立案监督的案件，受理部门与办案部门脱节。公安机关的办案部门是派出所、刑警队等，而受理立案监督案件的是公安机关的法制部门，使一些立案监督案件无法落实。二是对立而不侦、侦而不结的案件。
此外，检察机关与公安机关在同一案件事实的认识上存在分歧。对有些案件，公安机关认为可不作为犯罪处理，造成以罚代刑。这在卖淫、嫖娼、拉皮条、赌博等案件的处理上比较常见。
六、加强检察机关与相关部门的协调配合
首先，公检法三机关在刑事诉讼过程中“分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。开展刑事立案监督，必须处理好监督与配合的关系，在配合中监督，通过监督更好地配合。对公安机关的监督是刑事立案监督中的重点。实践证明，凡是与公安机关协调配合比较好的检察机关，立案监督工作开展就顺利，反之工作就打不开局面。加强检察机关和公安机关的协调，主要通过联合制定工作规则等方法，弥补立法上的缺陷，建立良好的工作环境，推进刑事立案监督工作有效开展。建议由最高人民检察院和公安部联合发文，要求刑事立案主体移送发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料备案审查，使得检察机关从源头上把握立案监督有法可依。具体处理上可以依托互联网，允许检察机关进入公安网查询立破案情况，也可以实行网络传递，各单位在资料备份存盘的同时发送电子邮件、信息给检察院。
其次， 加强和其他行政执法部门的配合，统一认识。可以以联合行文的方式要求各级国税、地税、工商、质量技术监督、药监和烟草部门在行政执法过程中，发现涉嫌犯罪的案件线索时，须及时移送公安机关立案查处，同时报检察机关备案。对行政执法部门已经移送的，公安机关应当立案而没有立案的案件线索，检察机关将依法行使立案监督权。这样在拓宽了案源渠道，也保证了案件的质量。
再次，争取党委、人大的支持。在立案监督中，检察机关向公安机关发出的要求说明不立案理由通知书、通知立案书及有关检察建议、纠正违法通知书等文书同时要及时抄报给同级人大常委会、政法委员会，在遇到困难时及时请示汇报，请他们出面解决问题。特别是一些群众反映强烈、社会各界都在关注的案子，争取上级的支持，又快又好地完成立案监督工作。
七、健全立案监督的内部工作机制
建立刑事案件备案审查制度。公安机关对受案、决定立案或不立案、撤案的刑事案件应当及时将受案登记表、立案决定书、不立案决定书、撤案决定书报送同级检察机关负责刑事立案监督的部门，对决定不立案和撤案的案件，还应报送案件的卷宗和其他主要证据材料。检察机关负责立案监督的部门应将受案、决定立案案件的有关法律文书登记、编号、建档；对决定不立案和撤案的案件，通过审查上述备案材料（必要时可以进行调查核实），审核其不立案、撤案的理由是否成立。对其中确系应当立案侦查而作不立案处理的案件，应发送《立案通知书》，通知公安机关立案侦查；对撤案不当的案件，应发送《恢复立案通知书》，通知恢复立案。
建立案件跟踪催办制度。检察机关对于已发出上述《立案通知书》、《恢复立案通知书》及各种纠正意见的案件，应限定具体的执行期限，并派员跟踪监督落实情况，催办执行结果。建立案件复查制度。检察机关对同级公安机关受案至侦察阶段的各类案件应组织人员定期、不定期地进行复查。其方法是，将公安机关的备案材料、群众来信来访材料与公安机关的受案登记材料相对照，从中发现漏报的各类案件。发现漏报案件后，应及时提出纠正意见，并对案件进行登记。对于有问题的案件，按上述第一项制度中的有关程序、规定办理即可。建立立案监督部门自行立案侦查的强制性监督制度。检察机关针对已向公安机关发出立案和恢复立案通知，及责令侦办的各类案件，其限定的执行期限已至，公安机关仍拒不执行的，应对案件直接立案侦查，并移交审查起诉，以纠正其违法决定，维护法律的尊严。
尝试由监所检察部门行使执行环节的立案监督权。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》对罪犯刑罚执行期间再犯罪的立案监督权的归属没有明确规定，但在最高人民检察院《关于重新明确监所检察部门办案范围的通知》中规定“监狱、公安机关立案侦查、移送检察机关审查批捕、审查起诉的服刑罪犯又犯罪案件、劳教人员犯罪案件，由监所检察部门负责审查批捕、审查起诉、出庭公诉工作”。既然监所检察部门有对服刑罪犯又犯罪的审查批捕权，就应当享有类似于审查逮捕部门的“立案监督权”，即监所检察部门应享有对服刑罪犯再犯罪案件的立案监督权。此外，从立案监督原则看，立案监督的原则是“依法、准确、及时、有效”，监所检察部门因业务关系与服刑罪犯接触较多，监外执行期间罪犯的活动也大多在监所检察人员的监督之下，若服刑罪犯再犯罪应当立案，而公安机关不立案的，或者不应立案而立案的，监所检察人员就能及时发现，便于及时监督，而这些便利条件是审查逮捕部门所不具备的。
八、关于设立立案监督专门机构设想
科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第372、373条之规定，检察机关的刑事立案监督职能分别由审查逮捕部门和控告申诉部门行使（审查逮捕部门主要负责监督在审查批捕工作中发现的刑事立案活动中的违法行为，控告申诉部门主要受理当事人对刑事立案活动中的违法行为的申诉）。这一体制虽有其合理的一面，但也有诸多不足，刑事立案监督是独立于侦查监督、控审监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同。将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与这两种监督的界限，降低了刑事立案监督的法律地位，既不利于刑事立案监督活动的开展，又分散了刑事侦查监督和刑事控申监督的力量。
因此，设立专门的刑事立案监督机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作。这是刑事立案监督的组织保证。同时，我们可以规范以下步骤：1、刑事立案主体立案后，要将刑事案件立案登记表三天内抄送人民检察院备案，人民检察院应当及时审查。2、在刑事立案监督的各个环节要以书面形式进行，并规定统一的法律文书。3、在乡镇和刑事案件多发地区设立刑事立案监督联络员，为人民检察院提供刑事立案监督线索，拓宽刑事立案监督渠道。4、建立刑事立案监督的听证制度，让刑事案件当事人了解刑事案件的立案条件和程序，提高刑事立案监督的透明度。