编者按：随着改革开放不断引向深入，我国社会呈现出明显的转型期特征，社会价值日趋多元化，社会矛盾亦不断凸显。检察机关将社会矛盾化解作为当前重点工作之一，充分凸显了检察机关服务社会发展的大局意识。在新的历史时期，运用单一的诉讼手段来解决社会矛盾，其局限和弊端日益突出。因此，解决问题的途径应当多元化，新修订的刑事诉讼法也明确肯认了和解的社会意义和法律后果。在实践中，各地检察机关进行了积极有益的探索，获得了较为丰富的实践经验。本期选取了与社会矛盾化解实践路径相关的若干文章组成专题，以飨读者。
　　
　　在积极构建社会主义和谐社会的今天，刑事和解以其独特的价值和功能日益引起人们的青睐。公诉环节刑事和解探索所取得的成效是明显的，但其中也存在被害人漫天要价、精神损害赔偿缺失等一些困难和问题。刑事和解实质上就是被害人与加害人之间的对抗与合作，系二者之间的博弈。从被害人与加害人博弈的过程进行分析，可以在一定程度上探究出目前刑事和解存在难题的原因及改进路径。可以从完善检察执法办案考评机制、充分发挥检察官的引导作用、加强对刑事和解的监督等方面入手，进一步推进检察环节刑事和解工作，努力促进社会和谐。
　　 刑事和解是一种以协商合作形式恢复原有秩序的案件解决方式，它是指在刑事诉讼中，加害人以认罪、赔偿、道歉等形式与被害人达成和解后，国家专门机关对加害人不追究刑事责任、免除处罚或者从轻处罚的一种制度。［1］刑事和解制度以“恢复正义”［2］理论为基础，以被害人利益保护为核心，寻求被害人、加害人合法权益的双重保护，充分修复了被犯罪所破坏的社会关系，有效化解社会矛盾，对我国宽严相济刑事政策的落实及和谐社会的构建都具有重要意义。近年来，刑事和解成为司法理论界和实务界研究的热点，学者们运用比较研究、实证研究等方法对刑事和解进行探析。在众多的研究方法中,博弈论可以说是近年来较为频繁地出现在经济学家和社会学家的论著中的词汇之一。“正像博弈理论对经济学的全面改造一样,博弈理论也必然为法学的研究注入新的血液”。［3］刑事和解过程中，被害人与加害人面临竞争性利害冲突的局面，双方都需要做出最佳选择，力求使自己利益最大化，刑事和解的过程就是被害人与加害人博弈的过程。但目前理论界从博弈的角度分析和研究刑事和解的尚为数不多。探究被害人与加害人在刑事和解中的博弈，能够对和解中遇到的难题进行解答，从而为完善检察环节刑事和解制度提供一种新的视野。
　　 一、由几起刑事和解的案例看被害人与加害人的博弈
　　 在司法实践中存在着大量的刑事和解的案例，有的和解成功，有的和解不成功，和解成功的也不乏以一方被迫做出很大的让步为代价。被害人与加害人在刑事和解中对抗与合作正与博弈理论相契合。博弈即“一些个人、队组或其他组织，面对一定的环境条件，在一定规则下，同时或先后，一次或多次，从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施，各自取得相应结果的过程”。［4］博弈论要回答的是决策主体的行为在发生直接的相互作用时,双方所采取的决策以及这种决策之间的均衡问题，它除了能够标志事物之间的互动以外,还含有对策论的含义,为在众多的对策中选择最有效的组合方式提供了可能。博弈论可以为许多研究庞杂的社会问题提供一种便利。本文试从实践中遇到的几个较为典型的刑事和解案例就被害人与加害人博弈中的相关因素进行分析，从而为做好刑事和解工作提供参考。
　　 ［案例1］李某故意伤害致人重伤一案，此案因被害人漫天要价最终未达成和解。加害人李某因琐事与谭某发生抓扯，致谭某脸部受伤，出院后脸部遗留疤痕，经鉴定为重伤。检察机关在审查起诉阶段组织双方进行了和解。谭某受伤的实际损失共4万余元，谭某坚持要求赔偿20万元。李某赔偿态度十分积极，经多次协商最终同意赔偿8万余元。但谭某无论如何都不同意，以上访、闹事相威胁，要求对李某从重处罚判处监禁刑。双方最后和解不成，检察机关提供公诉，法院最终判处了李某有期徒刑三年。
　　 ［案例2］陈某故意伤害致人重伤一案，此案被害人要价极高，加害人妥协换来了和解。陈某因琐事与被害人张某的朋友发生抓打，张某受邀前去帮忙出气，在抓打中，陈某将张某打成重伤。检察机关审查起诉阶段组织双方和解。张某实际遭受的损失为3万余元，但要求陈某必须赔偿其5万元才肯对陈某表示谅解。陈某因惧怕判处监禁刑，无奈同意赔偿张某5万元。双方和解以后，检察机关在提起公诉的同时，向法院提出判处陈某非监禁刑的量刑建议，法院采纳该量刑建议，判处陈某有期徒刑三年，宣告缓刑三年。
　　 ［案例3］周某交通肇事致一人死亡案，此案因被害人家属的妥协最终达成和解。加害人周某系残疾人，驾驶三轮摩托车致一人死亡。检察机关审查起诉阶段委托人民调解组织组织双方进行和解。被害人因死亡所造成的经济损失为21万余元，而周某根本没有赔偿能力，在此情况下，周某明确表示，必须降低赔偿数额，否则，其情愿坐牢。被害人家属无奈，最后以5万元达成协议，周某找其亲朋好友借款5万元立即兑现。双方和解以后，检察机关在提起公诉的同时，向法院提出判处周某非监禁刑的量刑建议，法院采纳该量刑建议，判处周某有期徒刑二年，宣告缓刑二年。
　　 ［案例4］邹某故意伤害致人轻伤一案，双方坦诚沟通，达成和解协议。邹某因琐事与何某发生抓打，致何某脸部受伤为轻伤。检察机关在审查起诉阶段组织双方进行和解。双方原为同学，发生纠纷后均十分后悔，双方在代理律师的帮助下，就何某受伤所造成的经济损失予以确定，另双方协商由邹某给付何某1000元精神损害抚慰金，并及时兑现。双方和解以后，检察机关依法对邹某酌定不起诉。
　　 （一）刑事和解博弈中的主体分析
　　 在刑事和解的博弈中，存在被害人、加害人、检察官、双方的律师、亲朋好友等主体，由于各自的身份和所处的地位不同，他们在博弈中发挥着不同的作用。据此，可以把他们分为三类:一是被害人和加害人，他们是博弈的局中人，是博弈的基本决策主体，决策由他们做出，协议最终必须由他们认可和签署；二是检察官，他们在刑事和解中的主要地位是引导双方进行和解，对和解结果审查确认，并依法做出公正的裁决，其不应是博弈的参加者，而是博弈最终结果的确定者和裁决者；三是双方的律师、亲朋好友，由于他们处在各自所倾向一方利益的地位，使得他们成为双方进行决策的重要影响者。
　　 （二）刑事和解博弈局中人的策略选择
　　 被害人与加害人在刑事和解中的对立地位，决定着他们存在截然不同的心理预期，正是这些预期，影响着他们的决策、协议的达成及协议的最终结果。被害人因遭受到人身或者财产的损害，心理上十分痛恨加害人，最初既期望从重处罚加害人，又期望自己的损失得到最大限度的赔偿；随着谈判的进行，被害人慢慢接受了如果加害人给予其较好的赔偿，法律会对加害人从轻处罚；如果遇到加害人赔偿能力欠佳或者拒绝赔偿，被害人就会走向两个极端，一是不要求赔偿，请求对加害人从重处罚，案例1中的被害人就是如此选择的；二是无奈接受较低的赔偿数额，案例3中的被害人就是这样选择的。
　　 对于加害人来说，其最初的选择是，既不赔偿被害人，亦不受到法律的惩罚；但随着谈判的进行，加害人发现最初的目的根本无法实现，于是就根据自己的能力选择对被害人进行赔偿，以此换来法律的从轻处罚，大多数刑事和解中加害人就是这样做的；但如果赔偿数额太高，加害人就会根据自己的能力，比较赔与不赔两种情况下自己可能遭受的刑事处罚，据此做出选择。案例2中的加害人就是在被害人要价太高的情况下，考虑到自己经济能力尚好，通过多赔偿被害人2万元的方式换取被害人谅解。
（三）刑事和解博弈中检察官的特殊地位和作用
　　 无论被害人与加害人是否达成和解，检察官必须做出是否提起公诉的决定。在刑事和解的过程中，被害人与加害人可以私下达成和解协议。但在大多数情况下，刑事案件发生以后，被害人与加害人的对立情绪相当严重，这就需要检察官加以适当的引导。并且，检察官应当对双方达成的和解协议进行审查和确认，在此基础上对案件做出处理。检察官的特殊地位决定着其在刑事和解中扮演着重要的角色，对刑事和解的最终达成起着重要的作用。如检察官在和解中指出，被害人的哪些损失是依法应当主张的，被害人肯定会据此要求加害人赔偿；如检察官指出，被害人的一些损失于法无据或证据不足，有些被害人就会放弃，即使不放弃该项权利，再向加害人主张时，加害人必然拿检察官的话来反驳，被害人自己也没有足够的底气；如检察官向加害人表示只要加害人对被害人予以赔偿，其将会不被起诉，加害人对自己的民事赔偿行为给刑事上的量刑产生的影响有了更明确的认知，在有条件的情况下也就会积极进行赔偿。案例4中正是由于检察官的充分引导和多次协调，双方才能顺利达成和解协议。
　　 （四）刑事和解博弈中相关主体对局中人决策的影响
　　 刑事和解中，被害人与加害人是博弈的局中人，有权对自己的权利进行相应的处分，但刑事和解博弈中其他相关主体同样对局中人的决策起着非常重要的作用，其中代理律师和亲朋好友对和解的影响尤为突出。在和解过程中，代理律师是当事人自己委托的，又懂法律，具有较高的可信度。在和解中，当事人往往倚重自己律师的意见，听取律师对案件刑事责任和民事责任的分析，由律师对赔偿数额进行法律上的分析，明确依法能得到主张和不能得到主张的部分，由律师提出和解方案，与对方谈判。可以说，在法律层面的许多决策，当事人往往依照代理律师的意见办理。案例4中，被害人与加害人均有代理律师，在刑事和解中，双方在律师的帮助下确定了依法应当赔偿的数额，尽快达成了协议并兑现。
　　 如果说当事人的代理律师给予的往往是法律层面的帮助，那么其亲朋好友则可以提供精神和物质上的帮助。亲朋好友是自己的熟人，甚至一些决策还是由其亲朋好友做出的。这对加害人尤为重要，因为加害人涉嫌犯罪以后，许多已被采取了羁押措施，在这种孤独和不安的处境下，只有从亲朋好友那里得到一些安慰。加害人被羁押，民事上的谈判也不方便进行，赔偿金的筹措也无能为力，甚至许多加害人身无分文，这些都需要其亲朋好友来协助完成。案例3中的加害人周某就没有赔偿能力，完全靠其两个姐姐一次次的与被害人谈判，用她们的房产做抵押，从银行贷来4万余元，交付给被害人，取得被害人的谅解。如果没有其两个姐姐的努力，该案根本无法达成和解。
　　 二、由被害人与加害人的博弈看目前刑事和解中遇到的难题
　　 在司法实践中，许多检察官越来越感觉到刑事和解工作难做，一个法律关系清晰的案件往往要经过多次的调解，有些案件费劲心思也无法达成和解。从博弈论的视角探究其中的原因，我们可以归纳出目前刑事和解的具体实践中所遇到的难题有以下几种：
　　 （一）被害人漫天要价
　　 博弈的局中人作为一个理性的经济人，以追求自己利益的最大化为目标，被害人在刑事和解博弈中的地位及最初的心理预期往往导致其漫天要价。在刑事案件中，被害人的权益遭受了侵害，由此产生了加害人既要承担刑事责任又要承担民事责任的后果。被害人往往认为，受损害的是自己，自己的态度直接决定了加害人刑罚的轻重，特别是在一些有条件适用酌定不起诉的案件中，被害人认为起不起诉、是自己说了算。许多检察官基于稳定、怕上访的因素考虑，没有被害人的同意，一般不会轻易做出不起诉决定。被害人意识到了这一点，由此就要求加害人满足自己的赔偿请求，漫天要价。
　　 （二）精神损害赔偿的缺失
　　 博弈的局中人做出决策就必须考虑得失，对于受害人来说，其在刑事和解中不光要考虑物质损失，还要考虑精神损失。而目前刑事附带民事诉讼中，被害人由于加害人的犯罪行为而遭受精神损失提起的附带民事诉讼，人民法院不予受理。由此，在检察环节进行和解时，加害人就会以法律有明文规定为由不同意赔偿精神损失。而对于在刑事案件中遭受精神损害的被害人来说，［5］其往往不能理解，认为自己遭受了那么大的痛苦，竟然不能要求精神损害赔偿，由此就对和解产生了抵触心理，就会以不谅解加害人为条件要求加害人必须赔偿。在刑事和解的运行中，司法机关过分纠缠于经济赔偿数额的确定，而忽略了被害人心理需要乃至社会关系的修复，这是目前刑事和解推行中存在的最大问题。［6］实际上，对被害人而言，治疗心理创伤与赔偿物质损失具有同等重要的意义。
　　 （三）部分检察官的积极性不高
　　 检察官作为刑事和解博弈中的相关方，自然会为自己考虑。刑事和解虽有利于化解社会矛盾，减少社会对抗，节约司法资源。但对于具体承办人员来讲，由于要进行相应的联络、劝说、评估风险等工作，可能会投入更多的时间和精力，加之办案期限和绩效考核等方面因素的影响，使得有些办案人员不愿意更多地适用刑事和解。［7］部分检察官认为刑事和解需要多填写一些表格，经过多道程序，还要接受纪检部门和案件管理部门的检查等，程序繁琐，费时费力，不如直接依照法律规定做出处理简单，对刑事和解工作消极应对，不够积极主动，工作成效不明显。
　　 （四）权力滥用存在的可能
　　 为取得“利益最大化、损失最小化”的目标，必须为博弈的局中人及相关各方设定必要的“游戏规则”。而目前我国的刑事和解正处于探索阶段，尚没有一整套规范的制度，相关监督制约机制尚不完善。“法官与检察官也拥有更大的裁量权，律师在担任辩护人时的活动空间也会增大，只要‘沟通’了法官和检察官，无论多么大的案件也可以找个法律上能够成立的理由变成轻微的案件，交易成本与收益规则不可避免地导致权力‘寻租’，使得侦查、检察、审判等国家实现‘正义’的权力在相当程度上被‘市场化’，司法腐败不仅不会收敛，反而可能披上合法的外衣。”［8］因此，刑事和解给予检察官更大限度的自由裁量权就有了滥用的可能。一些检察官为了使加害人得到减轻处罚的机会，就会千方百计促使被害人接受调解方案，甚至会强迫被害人调解。一些检察官为了使被害人得到更多的赔偿，就会以起诉相威胁，迫使加害人支付更多的赔偿。这都需要加强对刑事和解的监督，防止权力滥用。
　　 三、完善我国检察环节刑事和解制度的若干思考
　　 针对刑事和解探索中出现的难题，检察机关不能因噎废食，要从刑事和解对构建和谐社会的积极意义出发，采取措施予以解决。
　　 （一）进一步调动检察官推进刑事和解的积极性和主动性
　　 在构建和谐社会的背景下，检察官不能仅仅局限于传统意义上的打击犯罪，更应该结合执法办案，寻求被害人、加害人合法权益的双重保护，努力修复被犯罪所破坏的社会关系，有效化解社会矛盾。检察干警要从深入推进三项重点工作的角度出发，将化解社会矛盾贯穿于执法办案始终，积极推进刑事和解工作。针对基层检察机关案多人少的状况，要充分发挥大调解工作体系的作用，主动融入大调解工作体系，积极推进检调对接工作，利用大调解工作平台化解涉检矛盾，缓解检察干警的调解和办案压力。要进一步完善执法办案的考评体系，科学设置与刑事和解相关的考评指标，避免既控制捕后酌定不诉率又鼓励刑事和解率等相互冲突的考评指标设置，通过目标考评，鼓励基层检察机关积极开展刑事和解工作，努力实现办案的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。（二）进一步发挥检察官在刑事和解中的引导作用
　　 掌握信息是博弈双方获得成功的关键，可以通过增加信息的透明度,让博弈者彼此了解对方的选择策略,提高决策者的选择精度。刑事和解博弈亦是如此。在刑事和解中，许多当事人没有聘请代理律师，缺乏法律知识，不熟悉诉讼程序，对民事赔偿与刑事处罚的关系缺乏认知。检察官作为案件的处理者，中立是必要的，但加强法律上的释明同样重要，要告知双方当要事人程序及实体上的权利和义务，讲清民事赔偿与刑事处罚的关系，对当事人的不解及时予以解释和答复，传达双方当事人的意愿，努力促使双方正确决策，达成和解。与此同时，不能单纯为了和解而久拖不决。在加害人无赔偿能力、被害人漫天要价久调不决的情况下，要及时提起公诉，最大限度地保护被害人的合法权益。
　　 （三）进一步重视和解过程中对被害人的精神抚慰和赔偿工作
　　 在刑事和解的司法实践中，要改变以往只注重物质损害赔偿的方式，加强对被害人的精神抚慰。可以引导当事人双方叙说案件事实，使被害人得到倾诉，加害人主动认识到错误并真诚悔罪。通过向加害人叙说，被害人可以得到尽情地宣泄，通过倾听加害人的叙说，被害人也会了解到事情发生的前因后果，面前这个曾经伤害过自己的人并不是神秘的恶魔，而是跟自己一样会痛苦无助的普通人。因此，恐惧会随着对加害人的熟悉而减弱，http://www.cylunwenw.com挫折感和不安感也会相应减轻，被害心结会在叙说和倾听之间渐渐解开。［9］与此同时，也要向加害人做好释明工作，要明确告知加害人，因侵权行为遭受的精神损害赔偿已经为《侵权责任法》所规定，《国家赔偿法》中也新增了精神损害赔偿的内容，如果被害人在刑事案件审结前单独就因犯罪行为遭受的物质损失和精神损失向法院民庭单独提起民事诉讼，则精神损害赔偿一样会得到法院的支持。通过告知加害人法律法规关于精神损害赔偿的相关规定，督促加害人给予被害人一定的精神损害抚慰金，努力抚慰被害人心理的创伤。
　　 （四）进一步妥善处理民事赔偿和刑事处罚的关系
　　 刑事和解对犯罪人宽缓处理的根据在于犯罪人的人身危险性，人身危险性的考察，绝不仅仅以经济赔偿作为标准，而应当综合考察各种因素。［10］要明确民事赔偿只是刑事处罚的从轻情节之一，对加害人的刑事处理要根据其犯罪的事实、性质、情节、危害后果和悔罪表现综合考量。在依据法律和司法解释的基础上，对加害人真诚认罪、悔罪，积极赔偿被害人经济损失的，依法可适用酌定不起诉的尽量不诉。对于依法必须提起公诉的，可以向人民法院提出在法定幅度范围内从宽处理的量刑建议。对于自恃有钱有势，不真诚认罪悔罪的，即使赔偿了被害人的经济损失，也应依法提起公诉，对其量刑从轻的建议幅度也从严掌握。
　　 （五）进一步加强对刑事和解适用的监督
　　 司法自由裁量权是一把双刃剑,既不能将它等同于一种恣意的权力,也不能把它视为一种天然的特权;既要看到它的优越性,又要看到它的危害性。［11］由于法律本身具有一定的局限性，赋予检察官一定幅度的自由裁量权是必要的,但如果检察官的自由裁量权过大，又容易带来权力的滥用，产生司法腐败。为此，必须对刑事和解中的检察官的自由裁量权进行监督。要在实践探索的基础上，加强刑事和解的制度化、规范化、透明化。同时，也应建立相应的监督和配套机制。比如：对当事人达成和解的案件，如对加害人作不起诉处理、免予刑事处罚或者判处非监禁刑的，要层报相关部门负责人、分管院领导批准或检察委员会讨论决定；［12］案件质量管理部门要跟踪旁听适用刑事和解程序案件的处理并不定期抽查等等。要通过监督制度的建立，更好地发挥刑事和解机制本身的价值和功能。

注释
［1］陈光中、葛琳著：《刑事和解初探》，载《中国法学》2006年第5期。在司法实践的探索中，除法院以外，有些检察机关、公安机关也在尝试进行刑事和解，本文在此仅就检察机关审查起诉阶段刑事和解进行探析。
［2］恢复正义理论（restorative?justice?theory）认为，犯罪破坏了加害人、被害人和社会之间的正常利益关系,恢复正义的任务就是在三者之间重建这种平衡。恢复正义所追求的利益平衡是一种质的平衡,有别于以报应正义为基础的传统司法的量的平衡。参见向朝阳、马静华著：《刑事和解的价值构造及中国模式的构建》，载《中国法学》2003年第6期。
［3］道格拉斯G·拜尔、罗伯特H·格特纳、兰德尔C·皮克著,严旭阳译，《法律的博弈分析》，法律出版社1999年版，封面。
［4］谢识予著：《经济博弈论》（第二版），复旦大学出版社2000年版，第4页。
［5］被害人因犯罪而受到的精神损害表现为短期症状和长期症状两种形式。短期症状包括气愤、委屈、不安全、不公平、无助以及不能自主支配自己的身体和财产等感觉；长期症状包括脑震动后综合症、神经症（如癔症、神经衰弱）、反应性精神障碍等。见麻国安著：《被害人援助论》，上海财经大学出版社2002年版，第11-13页。
［6］陈瑞华著：《刑事诉讼的私力合作模式—刑事和解在中国的兴起》，载《中国法学》2006年第5期。
［7］张建升：《刑事和解适用现状评析与发展预测——访北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉教授》，载《人民检察》2010年第5期。
江西省人民政府办公厅


江西省人民政府办公厅关于印发江西省农电体制改革、农村电网建设与改造、城乡用电同网同价等3个实施方案及《江西省农村电网建设与改造工程物资采购暂行管理办法》的通知
江西省人民政府办公厅


通知
各行政公署，各省辖市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门：
经省政府研究同意，现将《江西省农电体制改革实施方案》、《江西省农村电网建设与改造实施方案》、《江西省城乡用电同网同价实施方案》、《江西省农村电网建设与改造工程物资采购暂行管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。



根据《国务院办公厅转发国家计委关于改造农村电网改革农电管理体制实现城乡同网同价请示的通知》（国办发〔1998〕134号）和《国家计委关于江西省农村电网改造工程、农电管理体制改革和城乡用电同价方案的批复》（计基础〔1998〕2134号）精神，结合我省实
际，特制订本实施方案。
一、农电管理体制改革的目标
以降低农村电价为核心，以减少管理层次为手段，由县级电力企业直供到户，并通过省电力公司对全省县级电力企业参股、入股、控股或代管，逐步实现省电力公司统一经营管理全省城乡电网，建立完善的农村用电管理体制。
二、农电管理体制改革原则和思路
（一）各县取消乡、村两级独立核算管理机构，对城乡低压配电网实行统一管理。将乡（镇）电管站改为县级电力企业所属的供电所，负责农村电网的运行维护和经营管理，其人、财、物纳入县级电力企业统一管理，由县级电力企业直供到农户、管理到农户。
（二）理顺县级电力企业与省电力公司的关系，基本实现由省电力公司统一经营管理全省城乡电网。根据我省86个县（市）绝大多数是趸售县的实际情况，具体拟采用以下两种方式：1．一部分县由省电力公司通过参股入股的形式逐步把这些县的电力企业改为省电力公司控股的股份
公司，由省电力公司直管；2．一部分县由省电力公司在产权关系不变的前提下对县级电力企业进行代管。
（三）各县原则上只能存在一家农村电网经营单位。进行股份制改造的县，存在几个农电经营企业的，要通过股改合并成一家；由省电力公司进行代管的县，如有两个或两个以上的经营农电的县属电力企业，在代管前县政府要先将其合并成一家；如有省电力公司所属企业与县属电力企
业并存的，要争取实现股改，将其合并成一家。
（四）省电力公司作为我省农网改造的项目法人，实施全省的农网建设改造工作，对农网改造资金实行统借统还。
三、农电管理体制改革实施步骤
（一）县以下农电管理体制的改革。
改革乡（镇）电管站的现行管理模式，取消中间管理环节，将乡（镇）电管站改为县电力企业的供电所，使其成为县电力企业统一核算的内部机构。到1998年底，各县均要取消乡（镇）、村作为经济核算单位的电管单位，统一由县级电力企业经营管理，县电力企业作为基层经济核
算单位。乡（镇）电管站、村电工现属乡（镇）、村管理的，要收归县级电力企业，作为其派出机构。对农村电工实行统一考核、择优录用的办法，经过考核符合标准的农村电工一律执证上岗，纳入县电力企业的合同管理。
坚决取缔任何形式的农村电费承包，建立规范的抄表收费制度，全面推行“五统一”（统一电价、统一发票、统一抄表、统一核算、统一考核）。1999年初开始，全省农村用电全面实行由县电力企业电工直接抄表到户，由县级电力企业直供到农户、管理到农户的供电办法，电价每
月张榜公布。
（二）县级体制改革。
1．对有几个县属电力企业的县，1998年底以前县政府要通过资产重组将其合并成一家，由新组成的县电力公司与省电力公司进行股改或交省电力公司代管。
2．对同意由省电力公司参股入股进行股改的县级电力企业，逐步改造成由省电力公司控股的股份公司。
各县要对现有县属电力企业进行清产核资（另制定具体办法）；界定资产后与省电力公司进行股份制改造。
（1）公司性质和职责。
按照《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的规定，双方以自有资产出资组建有限责任公司。有限责任公司是统一管理经营所在县电网的企业法人，负责县电网资产经营和建设改造的投资。
有限责任公司要与有关部门配合，改革县以下农电体制，实现直供到农户、管理到农户；制定并实施农网建设改造方案，实现城乡同价方案。
（2）公司的资本金。
有限责任公司由县属和省属电力企业以现有净资产及省电力公司拟在该县农网建设改造所需投资作为双方出资。
注册资本金为总资产的20％至30％，省电力公司与县电力企业的出资比例以省电力公司控股为原则，具体比例由双方协商确定。
（3）其它。
公司内部机构根据《公司法》规定和电力部门实际情况设置，定员定编由省电力公司和县劳动人事部门根据电力行业县级电力企业定员定编标准核定。
公司的具体管理由股东双方协商制定公司章程，依据公司章程进行管理。
3．对同意由省电力公司进行代管的县，由省电力公司委托所属地市供电局与县政府协商一致同意后，正式签订对县电力企业实行代管的协议。代管内容主要是地市供电局对县电力企业人事配备、经营管理权进行代管。被代管的县电力企业在企业性质、资产隶属关系、财税体制、电力
趸售关系、人员工资来源五个方面保持不变。
代管的主要责任：
（1）负责县电力企业领导班子的配备任免，对管理人员进行定编，控制人员和工资总量。
（2）全面指导电力企业的经营管理，控制成本及债务的不良增长，提高经济效益，承担其资产保值增值。
（3）与当地有关部门配合，对县以下乡村农网体制进行改革，实行直供到农户，管理到农户。
（4）同当地政府和物价部门紧密配合，加强对农村电价的管理和监督，整顿和降低农村电价，减轻农民负担。
（5）对农村电网实行统一规划、统一建设、统一调度、统一管理，帮助制定并实施农网建设改造方案和城乡同价方案，逐步形成规范、安全、经济、可靠的全县统一电网。
（6）全面指导县电力企业安全生产和技术进步工作，确保安全、可靠、优质供电。
（7）配合地方党委，搞好县电力企业党的建设和精神文明建设。
4．无论是股改后直管还是代管的县，县级体制的改革必须在1999年底前完成，省里将按照体制改革的进行情况安排农网建设改造计划。



为了贯彻落实国务院领导及省委省政府领导关于加强农电管理，理顺农电管理体制，加快农村电网建设与改造，降低农村电价，减轻农民负担的指示精神，按照《国家计委关于请制定上报农村电网改造工程、农电管理体制和城乡用电同价方案的通知》（计基础〔1998〕1693号
）要求，特制定本实施方案。
一、农村电网建设与改造的必要性
（一）农村电网的基本情况。
我省农村电网建设起步于六十年代初期，经过30多年的发展，截止到1997年底，我省农网拥有10千伏及以上高压线路9．13万公里，35千伏及以上变电站448座，变电容量253万千伏安，低压线路15．1万公里，配电变压器6．9万个，配电容量472．3万千伏
安，全省已有80个县（市）拥有110千伏变电站，基本形成了一个以110千伏为骨架的农村电网。乡、村、户通电率分别为100％、98．7％、95．6％，有的县不仅实现了村村通电，而且实现了户户通电。
在充分肯定成绩的同时，也应清醒地看到，我省农网布局不合理，设备陈旧，每个35千伏变电站要覆盖4．8个左右的乡镇，六、七十年代建设的农村配电网络约有1／3未得到改造，高能耗配变有一半未更改，低压线路有70％以上的不合格，存在线损高、触电伤亡和设备损坏事
故多等现象。
据物价部门统计，现在农村到户电价在0．8元／千瓦时的约占农村用户的30％，到户电价在0．8—1．5元／千瓦时之间的占50％，在1．5元／千瓦时以上的约占农村用户的20％，个别地方农村电价已达2—3元／千瓦时左右。农村电价高，农民不堪重负，严重挫伤了农
民用电的积极性。据统计，1997年我省农村人均用电量为142千瓦时，是全国农村人均用电量的35．7％，目前全省还有285个村、36．5万农户、165万农村人口未用上电。
（二）加快农村电网建设改造重要意义。
1．有利于繁荣农村经济。农村电价和供电质量，直接影响着农业生产的发展和乡镇企业的竞争力。加快农网改造，降低农村电价，能有力地支持农业生产和乡镇企业发展，促进农村经济繁荣。
2．有利于改变农村电网设施陈旧落后、网络布局不合理的状况。当前我省农村电网普遍存在配变、线路老化陈旧，线路供电半径过长，许多农村照明与排灌用电共配变，大部分时间是“大马拉小车”状况。加快农网建设和改造，将大大提高电网的技术装备水平，提高农网的供电能力
和供电质量。
3．有利于提高农民生活质量，开拓农村电力市场。虽然我省农户通电率已达95．6％，但年人均生活用电量只有34千瓦时，只相当于全国年人均生活用电量的1／2。加快农村电网建设改造，降低农村电价，可以大大提高农民用电的积极性，促进农民购买和使用家用电器的能力
，改善农民生活质量，提高农村用电水平，开拓农村电力市场。
4．有利于拉动经济增长。农村电网的建设和改造，可以直接带动输变电设备及相关产业的发展。农村电网改造给机电设备制造企业和电力施工企业，提供了难得的机遇，对拉动我省经济增长将起到非常大的作用。
二、农村电网建设改造规划的指导思想
（一）农村电网建设改造的指导思想。
在各级政府领导下，按照国家要求，抓紧农电管理体制改革，为城乡用电同网同价提供体制上的保证；加快农村电网建设与改造的步伐，降低农村电价，为缩小城乡电价差奠定基础。在实施农电管理体制改革和农村电网建设与改造的基础上，分步实施城乡用电同网同价。
（二）农村电网建设改造的基本原则。
1．坚持统一规划、统一标准、明确目标、分步实施的原则。
统一规划，就是各级供电企业要根据本地区国民经济发展和电力需求情况，统一制定农村电网建设与改造的整体方案，安排电网建设与改造的先后次序和时间。统一标准，就是按照农村经济发展和农民生活水平提高的要求，立足长远，根据我省的实际情况制定农村电网建设改造技术标
准，标准要适当先进、全省统一。明确目标，就是对整个电网的改造都应先作经济效益分析，明确电网改造后，线损和电价的降低，农民能得的实惠。分步实施，就是要根据规划要求，分期分批进行，既要积极加快改造进度，又要防止不顾资金效益，一哄而上。
2．坚持先改制后改造的原则。
农电管理体制的改革是实现城乡电网统一管理、统一核算、统一价格的基础，是实现城乡用电同网同价体制上的保证。根据国办发〔1998〕134号文件要求，改革农电管理体制，必须坚持“政企分开”、“县为实体”的原则，对趸售县供电企业，可以在产权关系不变的前提下，
由省电力公司实行代管，条件成熟的可通过参股入股的方式，逐步改建为由省电力公司控股的股份公司。对乡镇电管站的管理体制，一律改革为县供电企业所属的供电所，负责农村电网的运行维护和经营管理，实现电力企业销售到户、抄表到户、收费到户、服务到户的管理，以确保电网建
设改造和城乡用电同网同价的顺利实施。
3．电价控制在合理水平的原则。
为保证农网建设改造投入资金的合理还贷空间，各级政府和供电企业，必须认真贯彻执行《江西省人民政府批转省物价局关于〈江西省农村电价管理暂行办法〉的通知》（赣府发〔1998〕19号）精神，加强农电管理，整顿乡、村农电管理体制，严格杜绝“三电”、“三乱”和“
以电养人”的现象，把由于管理不善造成农村电价高的因素降到最低限度，使农村电价达到国家和省政府要求水平。
三、农村电网建设与改造的主要内容
（一）建设与改造的总体目标。
计划用3年左右的时间对我省农村电网进行全面建设和改造，解决农村电网电能损耗高、网架结构不合理、供电可靠性低、电源质量差和农村电价高的问题。建成一个网络完善、布局合理、装备先进、管理科学的农村电网。达到安全、优质、高效、低耗的目标，以满足农村居民生活和
农村经济发展的要求。总体目标是：
1．县县至少拥有一座110千伏公用变电站，用电量较大、经济发达的县（市）可以拥有2至3座110千伏公用变电站。
2．35千伏变电站平均每座覆盖2．5至3个乡，35千伏线路供电半径不超过40公里。
3．高压线损率降至10％以内，10千伏线路供电半径不超过15公里。
4．低压线损率降至12％以内，低压线路供电半径不超过0．5公里，山区不超过1公里。
5．高能耗配电变压器全部更新改造。
6．简陋变电站全部改造完毕，电压合格率达到90％以上。
7．全省消灭无电村，户通电率达到98％。
通过改革农电管理体制和实施农村电网建设改造，把农村电价降到国家规定的价格水平，逐步实现城乡居民生活用电同价，最终实现全省城乡分类用电同网同价的总体目标。
（二）建设与改造的技术标准。
按照“安全可靠，经济适用，符合国情，效益为上”的原则，与当前农村经济发展状况和农民生活水平相适用。35千伏变电站原则上应选无人值班设计，因地制宜的选用小型化方案。10千伏线路使用年限为20年，低压线路的使用年限为5至10年。10千伏主干线路和分支线路
直径分别不得小于50和35平方毫米；配变低压主干线、低压主分干线、进户线的线径分别不得小于35、25和4平方毫米（铝芯）；配电台区还应按“小容量、短半径、密布点”的原则建设，配电变压器应选用节能变压器；村变压器台区到农户之间低压线路应装设三级漏电保护开关
。具体标准和施工要求由省电力公司制定。
（三）农村电网建设与改造总体方案。
根据国家发展计划委员会计基础〔1998〕2134号批文，我省3年农村电网建设与改造工程资金总规模为45．7亿元。着重解决供电设施陈旧、供电能力不足、综合线变损高等问题。重点是对全省10千伏及以下线路和配电台区进行全面建设和改造，并协调发展35千伏、1
10千伏高压电网。具体建设改造内容为：
1．新建110千伏变电站24座，变电容量51万千伏安，新建线路738公里。共需投资4．14亿元。
2．新建35千伏变电站102座，变电容量60万千伏安，新建线路1556公里；改造35千伏变电站129座，变电容量84万千伏安，改造线路2160公里，共需投资4．43亿元。
3．新建配电台区2．22万个，容量77．7万千伏安，新建10千伏线路8471公里，改造配变台区3．72万个，容量178．9万千伏安，改造10千伏线路2．03万公里，共需投资13．65亿元。
4．新建和整改低压线路13．5万公里，改造低压计量箱166万只，装设漏电保护装置830万只，装设无功补偿65．5万千乏，共需投资22．65亿元。
5．2000年力争全省实现村村通电，消灭285个无电村，共需资金0．86亿元。
（四）农村电网建设与改造分步实施计划。
根据国家发展计划委员会计投资〔1998〕2271号批文，我省1998年农村电网建设与改造工程资金总规模为11．7亿元。98年到位资金为3．7亿元。
1．第一批启动项目安排：
（1）大网直供农网建设改造项目。
（2）县领导重视，政府积极性高，体制基本理顺，股份制、代管条件成熟的试点县农网建设改造项目。
（3）今年遭受洪灾严重，急需恢复生产，重建家园农网建设改造项目。
2．开工建设的主要内容为：
（1）新建110千伏输变电工程项目5个，容量为12万千伏安，线路126公里。
（2）新建35千伏变电站15座，容量7．9万千伏安，线路280公里；改造35千伏变电站23座，容量12．7万千伏安，线路517公里。
（3）新建配电台区9500个，容量28．5万千伏安，新建10千伏线路2781公里；改造配电台区13539个，容量54万千伏安，改造10千伏线路8390公里。
（4）整改低压电网3．67万公里，改造低压计量箱39万只，装设漏电保护装置190万只，装设无功补偿27．3万千乏。
农网整改第一批开工建设改造工程计划投资为11．7亿元。其中申请国家和地方财政预算内资本金2．34亿元，申请农业银行贷款9．36亿元。
其余工程项目待国家发展计划委员会批复1999年和2000年建设改造年度计划后予以安排。
（五）农村电网建设与改造项目审批程序。
1．各县（市）供电局（公司）根据农网发展规划，编制本县（市）农村电网建设改造年度项目计划，报地（市）供电局。
2．各地（市）供电局会同计委对各县（市）年度项目计划进行汇总、审查，提出审查意见，报省电力公司。
3．省电力公司组织审查后，报省计委批复。
四、农村电网建设与改造的主要措施
（一）各级政府要加强对农电体制改革、农网建设改造和城乡用电同网同价工作的领导，把农网建设改造工作作为扩大内需，加强基础设施建设启动经济的重点任务之一，督促检查农网建设改造各项工作的落实。
（二）明确责任主体。赣府字〔1998〕84号文件批复，确定了江西省电力公司为全省农网建设工程项目法人，负责全省农网建设与改造工程项目的组织实施，工程所需资金由项目法人统借统还，工程建设管理由项目法人负责。
（三）严格执行“五制”。农网建设与改造工程必须严格执行项目法人责任制、资本金制、招投标制、工程监理制和合同管理制。项目法人要靠健全制度和明确工作目标来加强工程管理，实行20％资本金和80％贷款建设。在招投标、工程监理和承包合同等工作中要做到公开、公正
、公平，通过引入竞争机制，杜绝低劣设备材料和资质不合格的施工、监理队伍进入农网建设改造项目。在同质同价的前提下，优先考虑使用本省生产制造的设备和材料，带动本省相关产业的发展，拉动经济增长。
（四）制订管理办法。为了规范农村电网建设与改造工程操作程序，省电力公司将制订《江西省农村电网建设与改造工程管理办法》、《江西省农村电网建设与改造工程资金管理办法》、《江西省农村电网建设与改造工程设备招投标管理办法》、《江西省农村电网建设与改造工程技术
标准》、《江西省农村电网建设与改造竣工验收规定》等5个办法，经讨论后下发各地执行。



为了贯彻落实《国务院办公厅转发国家计委关于改造农村电网改革农电管理体制实现城乡同网同价请示的通知》（国办发〔1998〕134号）精神，根据国家发展计划委员会《关于江西省农村电网改造工程农电管理体制改革和城乡用电同价方案的批复》（计基础〔1998〕21
34号）要求，结合我省实际，制订本实施方案。
一、实施城乡用电同网同价的重要意义及要求
改革开放20年来，在省委、省政府的正确领导下，我省农村电力事业发展很快，部分县（市）已达到农村初级电气化标准，为全省农村经济发展作出了巨大贡献。但是，长期以来，全省相当一部分县（市、区）电网，特别是台区以下的农村低压电网，由于体制不顺，管理混乱，层层
趸售，乱加价，乱摊派，乱收费现象十分严重，加之农网输电设施落后，线路老化，线损变损率高，导致农村电价奇高，农民不堪重负，严重制约了农村经济发展，农民反映十分强烈，已引起党中央、国务院和省委、省政府领导的高度重视。通过改革农电管理体制，改造农村电网，最终在
全省实现城乡用电同网同价，是降低农村电价、减轻农民负担的重要举措。这对于提高农民生活水平，开拓农村电力市场，繁荣农村经济，加快实现广大农民脱贫致富奔小康，促进农村精神文明建设都具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
改革体制、改造农网的核心是为了降低农村电价，实现全省城乡用电同网同价，为达此目标，总体要求为：
（一）要提高认识。各级政府要把加强农村电价管理，降低过高的农村电价作为贯彻党中央、国务院和省委、省政府关于做好减轻农民负担工作，促进农村经济发展和维护社会稳定，振兴全省经济的一项重要工作来抓，将这项工作列入各级政府减轻农民负担工作考核目标，要从讲政治
的高度加大整顿农村电价的力度。
（二）要切实加强领导。改革农电管理体制，改造农村电网，实现城乡用电同网同价，牵涉面广，政策性强，各级政府要切实加强对这项工作的协调、领导，严格按照有关部署如期改革农电管理体制，加快农网改造步伐，为实现城乡用电同网同价打下坚实的基础。
（三）各级物价部门要把加强农村电价管理作为本部门的中心工作，为降低农村电价尽心尽责，严格审核好每一项成本，严禁徇私舞弊，为减轻农民负担，最终实现城乡用电同网同价而努力工作。
二、实施城乡用电同网同价的目标和步骤
（一）目标。
按照国办发〔1998〕134号文件精神和国家发展计划委员会《关于江西省农村电网改造工程农电管理体制改革和城乡用电同价方案的批复》要求，在改革农村供电管理体制、改造农村电网的基础上，全省要采取积极稳妥、分步实施的办法，力争用3年左右的时间，实现城乡分类
用电同价，综合平均电价水平力争不突破0．50元／千瓦时，其中城乡居民生活用电价格控制在0．50元／千瓦时左右。
（二）实施步骤。
1．按照《江西省人民政府批转省物价局关于〈江西省农村电价管理暂行办法〉的通知》（赣府发〔1998〕19号）要求，今年底以前在理顺县以下农电管理体制，取消乡（镇）、村电管单位作为经济核算单位的基础上，省物价局对全省各县（市、区）农村电价进行全面审核，规
范农村电价行为，制定各县（市、区）农村低压电网售电到户价格，确定对已初步进行了农村电网改造的地区，农村居民到户生活电价不得高于0．80元／千瓦时；未进行农村电网改造的地区，农村居民到户生活电价不得突破1．00元／千瓦时。
2．1999年底以前，在全省农电管理体制进一步改革和农网改造初步成功的基础上，农村到户电价以县（市、区）供电区域为单位，全面推行一县一价，即县域内城乡用电按照用电分类实行同网同价，综合平均电价不得高于0．70元／千瓦时，同时，第一批实施农网改造的县（
市、区），其当年投资的还本付息可摊入全县全年的售电成本。一县一价的实施，由县（市、区）价格主管部门提出方案，由地、市价格主管部门审核，报省物价局审批后执行。
3．2000年底，全省城乡居民生活用电实行同价。即对各县（市、区）电网城乡居民生活用电价格高于省电网居民生活用电价格的价差，纳入全省售电量中均摊，实行全省居民生活用电一价。均摊的标准由省物价局会同省电力局提出方案，报国家发展计划委员会审批后执行。均摊
后的城乡居民生活用电价格水平控制在0．50元／千瓦时左右。同时，第一批、第二批已投资的农网改造还本付息，一部分进入省网售电成本（即居民生活用电量的均摊部分），另一部分仍在县（市、区）网的售电成本中均摊（即非居民生活电量）。
4．全省农网改造彻底完成以后，全面实现城乡分类用电同价，综合平均电价水平力争不突破0．50元／千瓦时，其中城乡居民生活用电同价控制在0．50元／千瓦时左右。全省分类用电同价方案，由省物价局会同省电力局提出方案，省政府审核报国家发展计划委员会审批后执行
。全省农网改造的全部投资还本付息摊入全省售电成本。
三、实施城乡用电同网同价的主要措施
据测算，目前全省农村综合平均电价约为0．96元／千瓦时（其中农村居民到户平均电价约为1．12元／千瓦时），通过理顺体制，改造农网，强化管理，农村电价水平可下降40％至50％，为全省实行城乡用电同网同价打下了可靠的基础。主要采取以下措施：
（一）规范电价行为，严格按照《江西省农村电价管理暂行办法》审核农村电价，坚决取消一切价外加价。农村电价由省及省以上价格主管部门批准的供电企业销售电价加农村低压电网维护管理费和农网改造还本付息金构成，除此之外，其它一切费用都不得进入农村电价构成。电价的
审批权限在中央和省，严禁地、市、县、乡擅自加价。
（二）减人增效，分流富余人员。在改革农电管理体制的同时，按电量定人定岗，彻底解决以电养人的问题，把不合理的费用降下来，实现以电养电，减轻农民负担。
（三）提高供电效率，降低电能损耗。通过建设和改造农村电网，农村电网线损率要由目前的30％以上降低到高压线损不超过10％、低压线损不超过12％，从根本上解决农村电网线路老化、设备落后、线变损大、供电成本高的问题。
（四）加强管理，强化监督。坚决制止乱加价、乱收费、乱摊派，杜绝权力电、人情电、关系电，实行农村电价“五统一”（统一电价、统一发票、统一抄表、统一核算、统一考核）、“三公开”（电量公开、电价公开、电费公开），张榜公布，接受群众监督，各级物价部门要依法加
强对农村电价的监督检查，严肃查处农村电价中的价格违法行为。



为加强江西省农村电网建设与改造工程设备和主要材料的采购管理，提高投资效益，保证工程项目建设质量，支持省内生产企业的发展，促进企业参与市场竞争，杜绝采购过程中的不正之风，根据国家有关规定，结合我省实际情况，特制定本办法。
第一条 成立江西省农村电网建设与改造工程设备招标领导小组，领导小组由省经贸委牵头，省计委、省电力公司、省机械厅、省农行参加。省电力公司招标办公室负责具体实施工作，对领导小组负责。
第二条 全省农村电网建设与改造工程要实行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同制。省电力公司为全省农网建设与改造的项目法人，是全省农村电网建设与改造工程物资采购供应的主体。
第三条 省经贸委负责全省农村电网建设与改造工程的指导和监督工作，检查项目实施过程中设备和主要材料的采购供应情况。
第四条 全省农村电网建设与改造工程所需的设备和主要材料由省电力公司分批提出招标采购计划（包括产品名称、规格、数量以及生产厂家）报省经贸委审批后集中组织采购、供应。
第五条 设备和主要材料的采购，原则上采用邀请招标方式。设备和主要材料的招标工作由省电力公司设备招标办公室具体实施。
第六条 招标工作应遵守国家法律法规，接受社会监督，遵循“公开、公平、公正、择优和信用”的原则，在同等条件下，对本省企业能够生产且质量符合工程要求的产品，应在本省企业中进行招标。
第七条 参与招标厂家应经省农网建设改造工程设备招标领导小组审核同意，并具备省电力公司产品入网资质审查办公室颁发的入网许可证。对尚未取得入网许可证的省内生产企业，由省电力公司产品资质审查办公室按规定程序核发入网许可证。
第八条 需要实行招标采购的物资包括35ＫＶ—110ＫＶ的主变、断路器、隔离开关、电压互感器、电流互感器、避雷器、电容器、高低压开关柜、蓄电池、直流系统、保护、控制、调度、通讯、自动化设备等；10ＫＶ配变及台区设备；电缆、导地线、电瓷、金具、电杆、水泥
、钢材等。
第九条 对未列入集中招标采购范围的物资，省电力公司可委托各建设项目实施单位组织招标采购，省电力公司招标办派人参加。凡本省企业能够生产且质量符合要求的产品，应由本省企业供应。确须从省外采购的产品，应报省经贸委审批同意。
第十条 全省农村电网建设与改造工程项目均不得采用承建单位包工包料的建设方式。
第十一条 对不服从省经贸委指导监督和不按规定进行采购供应的项目实施单位，投资机构（含银行）将不予审批和发放资金，监督和审计机关将对其进行检查和审计。因违规采购给项目建设造成重大损失的，由纪检、监察部门查处，并追究有关责任人的责任。
第十二条 本办法及未尽事宜，由省经贸委、省计委、省电力公司、省机械厅负责解释。



1998年12月23日