行政执法责任制和评议考核制工作研究
行政执法责任制是规范和监督行政执法活动、促进行政机关依法行政的一项长期性的机制性和制度性保障。党的十五大、十六大和国务院《全面推进依法行政实施纲要》对在各级行政机关建立和推行行政执法责任制作出战略部署，并将这项制度作为建设法治政府的重要措施。由此可见，推行行政执法责任制，对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政权力的缺失和滥用，保证人民的权力真正为人民谋利益，具有重要意义。本文从致力于建立有效推进依法行政重要保障措施的视角入手，在深入调查我市行政执法责任制和评议考核制实践的基础上，着重研究和解决我市推行行政执法责任制和评议考核制存在的实际问题，为我市全面推进依法行政提供决策依据。
一、行政执法责任制是依法行政的重要保障措施
建立健全行政执法责任制度，是营造良好的依法行政环境的一项重要的制度保障。众所周知，建国以来，我国行政法制建设走过了一段曲折而艰辛的道路，直到十一届三中全会以后，随着我国改革开放国策的确立，行政法制才得到发展。因此，相对于西方发达国家而言，我国依法行政口号提出的比较晚，直到八十年代末期才开始出现，而真正确立则是在社会主义市场经济的提出和建立以后。市场经济在一定意义上就是法治经济，依法治国、依法行政，也就成为我国政治经济发展的历史必然。1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第45条明确提出了“各级政府都要依法行政”。继之，八届人大《政府工作报告》明确提出了“各级政府都要依法行政，严格依法办事。”党的十五大报告中强调：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”1999年11月8日《国务院关于全面推进依行政决定》中明确提出：“要积极推行行政执法责任制和评议考核制，不断总结实践经验，充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中的作用。”党的十六大报告中再次强调要“加强对执法活动的监督，推进依法行政……提高执法水平。”2004年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，把建立和推行行政执法责任制作为建设法制政府的重要措施。尤其是邓小平同志在阐明社会主义民主和法制建设的总体思想时，对依法行政有许多独特见解，如对关于加强和完善行政组织法及监督行政、建立健全各类行政责任制方面的论述，为依法行政的确立指明了方向。依法行政是建设法治政府的关键和核心，其目的在于合理配置行政权力，有效规范行政权力的运作，从而为公民权利的行使提供充分保障，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。几个世纪以来，法治理论与实践对政府权力予以高度关注，这与行政权力作用范围的广泛性、与人们生活联系的直接性密切相关。二十世纪以来，行政权在很多国家的权力结构中极度扩张的事实，不断提醒人们，对行政权力的制约是国家权力制约的重中之重。在我们今天建设法治政府的进程中，权力与责任的对等和一致是一条铁定法则，依法行政是行政机关活动的准则，行政执法责任制是依法行政的重要保障措施。
然而，“依法行政”成为新时期行政机关活动准则、“行政执法责任制”成为依法行政的重要保障措施后，由于时间不长，理论研究尚处在起步阶段。关于对“依法行政”和“行政执法责任制”的科学涵义，尽管有许多学者撰文作过研究，但见仁见智，并没有形成完全统一的认识。限于篇幅，下面分别对依法行政和行政执法责任制的科学涵义作简要分析，以此来揭示行政执法责任制是依法行政的重要保障措施。第一，关于依法行政的科学涵义。王连昌教授曾著文总结说：“依法行政的含义是合法设置的组织和个人，在合法的职权范围内，依据实体法和程序法，行使行政职权职责，并接受监督，承担法律责任》。”（⑴ 王连昌，文正邦，郑伟坤主编：《依法行政研究》文集，重庆出版社1998年版，第24页）应松年教授在其主编的《行政法学新论》中提出：“依法行政就是行政机关依法行使行政权力，或者说，行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须由法律授权，并依据法律规定。”不管学者们如何定义“依法行政”，我们认为：依法行政至少包括两个方面的内容，一是行政要合法，即行政权力的取得、行政权力的运用和行使要合法，并且合法既要符合实体法规定，又要符合程序法规定；二是行政要受到监督和违法行政要承担法律责任。第二，关于行政执法责任制的科学涵义。目前，学术界有的认为行政执法责任制是一种行政管理制度，有的认为是一种工作制度，也有的认为是一种执法制度，还有的认为是一种综合制度，尽管各种表述不一，但有一点是一致的，行政执法责任制强调的是执法权力和执法责任。我们认为，行政执法责任制是“行政执法责任制和评议考核制”的统称，是一种行政机关内部以监督行政执法行为为主要内容的层级监督制度。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究制，实现规范行政执法行为的目的。即通过明确执法主体、确定责任目标、分解岗位职责、量化考评指标、逐级监督奖惩的方式，达到执法与服务的统一性、权力与责任的一致性的基本要求。
通过对依法行政和行政执法责任制科学涵义的分析，依法行政和行政执法责任制充分体现了“设权要法定、有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”这一法制原则。同时，从两者的涵义还可以看出，依法行政要求政府机关以法定的行政管理职权为基础，既行使权力，又承担责任，既履行职责，又受到监督。实行行政执法责任制符合依法行政的基本原则，即行政主体法定、行政职权法定、行政程序法定、行政行为法定、行政责任法定，从而成为各级政府机关全面履行法定职能，实现依法行政的有效途径。党的十五大以来，全国已有29个省、市和部分国家部委全面推行行政执法责任制，取得了积极的成效，明显推进了各地各级政府及行政机关依法行政的进程。一是依法决策。推行行政执法责任制，促使各级行政机关认真实施各项法律法规，在行政决策中，把法律法规作为依据，减少了决策中的人为因素；二是加强了行政法律制度的建设。推行行政执法责任制，促使各级行政机关在宪法、法律的原则框架内，着力规范行政权的设置，加大了对涉及行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费、行政指导、行政确认等行政机关主要管理手段的制度化和规范化力度，使行政法律制度不断得到完善；三是促使各级行政机关树立法治观念。在行政管理活动中，坚持职责法定化、程序规范化、责任明确化，并通过对行政执法评议考核的广泛开展，逐步建立和完善行政机关内部的行政效能评估机制；四是强化了政府对行政执法的监督。各级政府加强了对下级政府及其下属部门行政执法的监督，特别是针对一些容易引起社会热点问题的行政执法部门，各级政府加强了对这些执法部门行政执法的责任指标和贯彻实施有关法律、法规情况的监督，如监督有关行政审批、行政许可及行政收费的合法性和“收支两条线”的执行情况等；五是促进了行政执法水平的提高。行政执法机关的行政执法行为更加规范，执法人员的法治意识普遍得到提高，主要表现为：行政执法严格按照行政执法程序进行，随意执法的情况大为减少。行政执法严格按照法律规定行事，越权执法受到制约。行政执法人员通过权责挂钩的制约，权力本位的意识逐步向责任本位转移，对执法中出现的问题，改变了过去推诿扯皮的现象，逐步形成文明执法的风尚。
二、当前实施行政执法责任制中存在的主要问题
行政执法责任制推行以来，我市虽然在理论研究和具体实践方面做出了积极努力，取得了积极成效。但是，行政执法责任制还需大力推进，实践中还存在着一些重要因素阻碍了这个制度的深入发展。
（一）立法和体制的问题是当前不可逾越的两大障碍
第一，立法障碍。立法是执法的前提。当前立法中存在的某些责任不清、相互冲突的问题，或者立法不完善、法律依据不健全的问题，给执法带来了一定的混乱。这是立法障碍引起的实行行政执法责任制的障碍。具体表现在两个方面：其一，立法冲突转化为执法冲突。在我国，80%以上的法律、90%以上的法规和规章由行政机关执行。至今我国已颁布的法律、行政法规和地方性法规高达六七千部。由于立法主体不同，中央、地方、部门之间利益存在分割，部门垄断主义和地方保护主义等因素导致了立法冲突，法规之间扯皮、打架现象比较严重。而立法冲突又必然转化为执法行为的相互冲突，扰乱了法律秩序，引起执法责任不清，执法有失公正。同时，立法中的部门利益倾向导致法规对主管部门的权力规定较多，对自己的责任、义务体现很少，为对执法者执法责任的确定留下了“隐患”。其二，规范行政行为及其程序的法律尚不完善，许多重要的执法行为缺乏法律的调整，制约了行政执法责任制的实施，影响了执法责任制的效力。实行行政执法责任制的根本目的在于规范行政行为及其程序，而行政行为必须由法律来规定其执法主体、职责范围及运作程序。我国行政处罚法和行政许可法的颁布实施，解决了行政处罚和行政许可行为的主体、职责范围和程序。但其他一些重要的行政行为实施的行政程序法也还没有制定，这就使得在确定行政行为是否越权、是否滥用自由裁量权、是否违反法定程序等问题上缺乏统一的、有法律效力的标准，实践中出现标准不一、各行其事现象，增加了实行行政执法责任制的难度。
第二，体制障碍。当前，我国仍处于转型时期，行政管理体制、行政执法体制也处于过渡和改革阶段，不可避免地存在一些体制不顺的问题，阻碍了行政执法责任制的全面落实。执法体制障碍就是指因执法体制不顺，权、责不清而引起的行政执法机构林立，执法主体多元化，行政处罚过度分散的现象。
我国行政职能的划分比较细。经过上几轮的机构改革，确定了各部门的三定方案，基本明确了各行政执法部门之间的职责。但是仍有一些部门之间的职责尚未完全理顺，执法主体多元化，职责、权限重叠交叉的现象在具体执法中仍然存在，如在城市建设管理、文化市场、集贸市场、食品卫生、社会医疗机构等管理领域中存在。尤其是在城市建设管理和某些违法行为的查处中比较突出，如对城市户外广告和假冒伪劣商品，公安、工商、城管、城管理执法、技术监督等部门都有权进行管理和查处，往往就出现执法打架现象。城市管理开展相对集中行政处罚权后，行政许可权与行政处罚权相对分离，行政许可的监督管理与行政许可违法的查处，部门之间的责、权界定和监督管理与违法行为的处罚的衔接存在着厘不清的问题。
执法体制弊病至少带来两方面的不良后果：一方面执法重叠交叉，多头处罚或重复处罚侵害了公民、法人和其他组织的合法权益；另一方面，执法效率低下，执法部门把执法权当做牟取部门利益的手段，有利争着罚，无利都不管，相互推诿、扯皮，经常出现执法密集地带和执法空白现象。
（二）执法人员观念变革相对滞后，工作开展不平衡
执法人员观念变革滞后，不具备现代法治观念，不了解或不能正确理解国家的法律、法规，在执行中扭曲和违背了法律的真实意思表示，不能适应实行行政执法责任制的严格要求。一是执法人员特别是领导干部法律意识不强，重行政手段，轻法律手段，办事靠老办法、依靠政策、凭借行政手段的思想严重。个别行政机关的领导没有认识深入落实行政执法责任制是促进行政机关依法行政，转变政府职能和改善投资软环境的根本性措施，错误地认为搞行政执法责任制是法制机构的事，只要法制机构大力去抓，就能把工作做好。二是执法人员重权力，轻责任。片面认为法律是上级管下级、干部管群众的手段，强调管民而忽视管“官”，忘记了自己在行使职权的同时也要承担违法执法的责任，把自己置于法律之上。三是执法人员认为执法责任制的种种规范束手束脚，影响了执法的效率。从本质上看，行政执法责任制并没有创设新的法律规定，而是为保证法律法规规定的正确实施而明确了具体的责任制度，其所要求的，正是法律法规实施的本来要求。由于执法人员普遍存在的重实体、轻程序或既不重实体也不重程序的倾向，以致把行政执法责任制当作束缚手脚的多余的东西，认为它会降低行政管理、行政执法的效率。此外，我市的行政执法责任制工作开展的不平衡，未完全推广到区、县（市）、乡（镇）、街道，致使部分区、县（市）、乡（镇）级行政执法比较混乱。以上三种不正确的观念成为阻碍行政执法责任制实施的一股“暗流”。
（三）责任制与执法实际脱节，实施起来“两层皮”
我市绝大多数行政执法部门建立了行政执法责任制一整套文本，但是，少数部门往往是束之高阁，检查时往外一端了事，由此造成的突出矛盾是行政执法责任制与日常执法实际相脱节，没有落实到执法一线，导致实施起来“两层皮”。有的部门在实施行政执法责任制工作中，存在着图形式、走过场的现象，表现在组织发动工作开展得轰轰烈烈，但是在分解法律、法规、明确执法责任上，搞得不深不透，认为文本建了，制度有了，责任书签了，只等检查验收了，没有自觉地把执法责任落实到日常执法工作当中。此外，在当前推进行政执法责任制工作中，有的行政机关重视纠错而不肯纠人；有的行政机关制定的配套制度如公示制度、持证上岗制度等没有很好地得到落实，使行政执法责任制处在低水平上，执法状况并未得到明显改善；有的行政机关行政执法责任制度细化不够、规范不合理，有的过于简单，缺乏可操作性；有的不能适应新形势、新变化的需要，不能结合本部门的工作实际，解决行政执法中存在的普遍性和特殊性的问题。
（四）执法权力与执法责任不统一，责任追究不到位
权力与责任是一柄双刃剑，因此，实行行政执法责任制必须强调权责的一致性。我市各行政机关虽然大都建立了错案追究制度，市政府也出台了《杭州市行政执法错案责任追究办法》，但是，几年来，行政执法责任追究工作并无明显成效，在推行行政执法责任制工作中，明显存在着淡化责任追究的倾向。往往是过错纠了，但在处理责任人问题上却迟迟没有结果。一些行政机关怕丑护短，担心严格纠错会影响本部门的声誉和执法人员的积极性，不愿认真追究责任，甚至掩盖执法违法问题，往往是大事化小，小事化了，鲜有责任追究的案例。这种只注重顾及本机关的面子，顾及违法责任人情绪的行为，失去行政执法责任制应有的作用。
（五）评议考核缺乏科学性、可操作性和经常性
几年来，我市虽然开展了行政执法责任制评议考核，每年修订考核标准，实行百分考核制，并将行政执法责任制的评议考核结果纳入市政府目标考核。但是，在实施行政执法责任制的实践中，行政执法责任制评议考核的内容、标准和方式方法等还存在着一些不足之处。
第一，考核内容缺乏科学性。一是行政执法责任制评议考核在政府目标考核中的设置不科学。其一，行政执法责任制作为依法行政的重要“抓手”，没有把其放在首要位置，而是把其等同于“门户网站建设和应用”和“信息工作”，其地位和作用没有得到真正体现。依法行政是政府机关工作的灵魂，行政执法责任制的评议考核得不到应有的重视，通过十年依法行政的艰辛努力建设成法治政府的目标实现势必受到影响。其二，行政执法责任制评议考核在政府目标考核分数设置不科学。行政执法责任制评议考核分数占整个政府目标考核的5%，相对于其他既体现政绩又见效快还得分高的目标，后者肯定能得到足够的重视，而渗透于整个行政行为的行政执法责任制工作却有可能遭遇“冷眼相待”境地，更有可能出现抓行政执法不如抓“避孕药具管理”的现象；政府目标考核得分在满意单位评比中只占3%。而现在满意单位评比是市级考核评比中最受各行政机关重视的，评上不满意单位，不但涉及到单位人员的经济利益，而且可能涉及到领导班子和领导个人职位的调整。由于行政执法责任制评议考核得分换算到满意单位评比中只占0.0015%，扣分不扣分对整个满意单位评比影响甚微，此项工作很难说从机制上保证各行政机关得到应有的重视。二是对区、县（市）政府的评议考核标准缺乏研究，对执法任务较重的部门（如公安局、城管执法局、工商局）和执法任务较轻的部门的考核标准缺乏科学性，造成干工作越多，毛病越多，得分较少的不公平现象。第二，考核内容缺乏可操作性，对行政执法中的行政行为的评判缺乏可操作性，造成评议考核时不能完全对号入座。如有的行政机关行政执法职能较少，全年无一起行政处罚案件，有的行政机关存在的不作为行为难以认定，有的定性项目难以用定量的方法去考核等，从而造成评议考核的结果科学性不强。第三，考核评议缺乏经常性。以前都是采取年底评议考核，一方面造成了一些行政机关不注重平时行政执法责任制的落实，行政执法行为得不到及时的规范，应付检查的现象比较突出。另一方面行政机关内部的评议考核，没有上级机关和行政相对人参与，缺乏广泛性，往往容易走过场，不能准确地反映执法人员的执法水平，考核结果很难做到真实和全面。
产生上述问题，究其原因主要是因为行政执法责任制的推行缺乏应有的动力。行政执法责任制要深入持久地开展下去，必须解决动力问题。只有实现内在动力和外在动力的良性互动，行政执法责任制才能深入持久地开展，并取得实效。而目前实行行政执法责任制往往呈现这样一种态势：完全靠领导“抓”，靠行政机关“抓”，一“抓”似乎就“灵”，一“抓”就轰轰烈烈，卓有成效，一不“抓”却又恢复原样，我行我素。这实质上是行政执法责任制动力失衡的外在表现，主要有两个方面：
一方面内在动力本身不平衡。推行行政执法责任制是各级政府对自身法治建设的自觉行动，是行政机关执法行为的自我完善。但就推行行政执法责任制的实际而言，行政机关往往是被动应付，你推我就动，甚至推而不动，你不推我就不动。这就使推行行政执法责任制的内在动力失衡。
另一方面内在动力与外在动力失衡。行政执法责任制本来就是以法治“官”的有效途径之一，它顺应了社会民众对制约行政权力、维护自身合法权益的要求。但是，民众由于法律意识不强、监督渠道不畅等因素，使以权利制约权力的社会力量弱化。同时，舆论监督与行政执法责任制的结合也远未完善，舆论监督困难重重。因此，由民众和舆论为代表的社会力量对实行行政执法责任制的推动力尚很弱小，难以形成内在动力与外在动力的良性互动。
三、深入推行行政执法责任制的主要对策
推行和实施行政执法责任制是依法行政的要求。市场经济需要建立责任政府、法治政府、信用政府。在这种形势下，迫切需要建立行之有效的制度和机制，保障政府机关依法行政目标的实现。“推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”要做到《全面推进依法行政实施纲要》的要求，除了要着力解决好立法和体制、观念和认识、地位和作用等方面问题外，本文重点从行政执法责任制的本质和操作规程、依法界定执法职责、建立评议考核机制三个方面谈谈具体对策设想。
（一）领会和掌握行政执法责任制的本质和操作程序
1、行政执法责任制的本质
行政执法责任制是行政法治的一项基本制度。行政执法责任制要求通过明晰的权力内容、程序方式，以及对滥用职权、越权行政的责任追究，重在事前规范以及事后监督，发挥法律控权的作用。从行政执法责任制的运行来看，行政执法责任制的起点是分解职责，在分解职责中要求责权一致，要求建章立制保障责权统一的目标的实现，过程是要求强化对分解的职责的监督（通过政务公开、评议考核、责任追究等制度监督职责的履行），其终极目标是实现行政法治，追求规范执法。从以上分析可以看出，行政执法责任制是以政府机关为实施主体，以法定的行政职权为内容，以责任和责权一体化为基础的法律制度。它具有以下特点：一是行政执法责任制是行政机关依法行使职责和责任承担的结合体。二是行政执法责任制的执行主体是行政机关及其执法人员。三是行政执法责任制的约束主体是各级政府及行政机关，是层级监督的一种形式。
2、行政执法责任制的工作原理和操作规程
（1）工作原理
行政执法责任制是对行政机关实施监督的一种制度，其工作原理是在政府的统一指导、协调下，行政机关根据自己的职权、责任，按责权统一的原则分解细化，并落实到岗位和人员，做到岗位与责任的统一，依法行使法定职权，达到规范行政执法、提高行政执法水平的目的。
（2）操作规程
1）制定方案，明确指导思想、组织领导、工作目标、具体方法和实施步骤，为行政执法责任制的顺利推行提供保障。
2）在明确行政执法主体和依据的基础上，分解执法目标，制定履职的工作标准（这个工作标准也应该是评议考核的标准）。
3）制定规范行政执法责任的行政执法程序，做到执法权限法定化，执法行为规范化，执法处罚标准化，执法操作有序化，执法检查经常化，执法监督制度化，用程序保障执法的公开、公正、公平。
4）制定执法公开、评议考核、责任追究等内容的保障制度等。其中评议考核制度和执法责任过错追究制度由政府统一制定，并加以规范。
5）量化考核，总结表彰。
3、行政执法责任制的重点、难点和关键环节
行政执法责任制是一项系统工程，必须分步细抓，有序指导。总体上来说，要抓住三个重点，突破两个难点，做到三个结合。
（1）三个重点。一是法定职责要落实；二是保障制度的建立要有针对性；三是评议考核的标准和方式要合理，具有针对性和导向性。
（2）两个难点。一是行政执法权限的确定与划分是一个难点。要做到纵向到底、横向到边，解决执法上下一般粗、执法交叉等问题，从根本上理顺执法职责。二是责任追究也是一个难点。违法或者不当的行使职权，应当承担法律责任。但过错责任的认定、责任追究的主体和责任承担形式等，需要认真研究，加以解决。
（3）三个结合。即把行政执法责任制的推行和实施与岗位目标责任制相结合；把行政执法责任制与公务员考核相结合；把行政执法责任制的落实与行政管理业务建设、精神文明建设、政治文明建设相结合，以推动行政执法责任制的深入。
（二）切实做好依法界定执法职责工作
1、梳理执法依据
行政机关直接针对行政相对人实施具体行政管理的行政执法活动，其依据是法律、法规和规章的规定。同时，法律、法规和规章对行政执法主体、权限、程序也作了规定或者要求。因此，推行行政执法责任制的首要环节，是要梳理清楚行政机关所执行的法律、法规和规章。
各级人民政府要切实组织好梳理执法依据的工作，对具有行政执法主体资格的部门（包括法律法规授予行政执法权的组织）执行的法律、法规和规章，分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。下级政府梳理其所属部门的执法依据，要注意与上级政府有关主管部门的执法依据相衔接，避免遗漏、重复。在梳理过程中，要注意与实施行政处罚法、行政许可法等规范政府共同行为的法律规范相结合。要依据法律、法规和规章修改和废止的情况，对所属各部门的执法依据及时加以调整。梳理完毕的执法依据，除下发相关执法部门外，要以适当方式对社会公布。
苏州市历史文化名城名镇保护办法
江苏省苏州市人民政府
苏州市人民政府令第33号
《苏州市历史文化名城名镇保护办法》已经2003年3月25日市政府第3次常务会议讨论通过，现予发布。
市长 杨卫泽
二00三年四月十日
苏州市历史文化名城名镇保护办法
第一章 总 则
第一条 为加强历史文化名城名镇保护，继承和发展优秀历史文化遗产
，根据《中华人民共和国规划法》、《中华人民共和国文物保护法》、《江苏省历史文化名
城名镇保护条例》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内历史文化名城名镇的保护，适用本办法。
第三条 历史文化名城名镇所在地人民政府应当设立历史文化名城名镇
保护管理委员会，组织、协调、监督本辖区历史文化名城名镇保护工作。
市、县级市规划行政主管部门，主管本行政区域内历史文化名城名镇保护的规划工作。
市、县级市(区)文物行政主管部门，主管本行政区域内历史文化名城名镇的文物保护工作。
第四条 建设、国土、房管、公安、财政、环保、城管、水务、旅游、
园林和绿化、民族宗教等行政管理部门根据各自的职责，共同做好历史文化名城名镇的有关
保护工作。
第五条 历史文化名城名镇所在地人民政府，应当将保护工作纳入国民经济
和社会发展规划以及城乡建设规划，并安排专项保护经费。
历史文化名城名镇的保护，必须坚持统筹规划、有效保护、合理利用、科学管理的原则，正
确处理保护与利用、继承与发展以及文物保护与经济建设、社会发展的关系。
第六条 任何单位和个人都有保护历史文化名城名镇的权利和义务，对违反
本办法的行为予以制止和举报。
第二章 一般规定
第七条 历史文化名城名镇由市、县级市(区)人民政府按下列规定申报：
(一)苏州市人民政府申报的，由市规划行政主管部门和文物行政主管部门组织申报材料，向省人民政府申报；
(二)县级市(区)人民政府申报的，由县级市(区)人民政府组织申报材料，经苏州市人民政府同意后转报省人民政府核准公布。
第八条 对尚未核定公布为历史文化名城名镇，经调查确有保护价值的，由
苏州市人民政府予以登记公布为控制性保护古镇、古村落、历史街区、古建筑群。
第九条 历史文化名城名镇的保护内容主要是：
(一)城镇原有的整体空间环境，包括古城(镇)格局、整体风貌等；
(二)历史街区的传统风貌；
(三)水系；
(四)地下文物埋藏区；
(五)具有文物价值的古文化遗址、古建筑、石刻、近代现代重要史迹和代表性建筑、古树名
木、地貌遗迹等；
(六)具有地方特色的传统戏曲、传统工艺、传统产业、民风民俗等口述或其它非物质文化遗
产。
第十条 历史文化名城名镇保护规划的编制与审批：
(一)历史文化名城名镇保护规划的编制和审批按国家、省的有关规定执行；
(二)苏州市人民政府确定的控制性保护古镇、古村落、历史街区、古建筑群的保护规划在该
名称公布后两年内由所在地县级以上人民政府组织编制完成，并报苏州市人民政府批准，作为城镇总体规划的重要组成部分；
(三)编制历史文化名城名镇保护规划，应当向社会公布，确定前广泛征求专家、学者和社会
公众以及有关部门的意见，进行科学论证，必要时应当召开听证会；
(四)涉及保护规划调整的，按原审批程序执行。
第十一条 编制历史文化名城名镇保护规划，应当根据构成历史风貌的因素
及现状，划定重点保护区。保护规划应当包括重点地区的城市景观设计或城市设计的内容，严格控制建筑密度和建筑高度。
第十二条 各级人民政府应当设立历史文化名城名镇的专项保护经费。经费
可通过下列渠道筹集：
(一)财政资金；
(二)银行贷款；
(三)民间资金；
(四)经营收入；
(五)捐赠；
(六)其他合法来源。
第十三条 历史文化名城名镇的保护措施：
(一)土地利用和各项建设必须符合经批准的保护规划；
(二)土地利用和各项建设必须按法定程序进行申报和审批；
(三)施工单位必须按建设工程规划许可证要求进行施工，并切实保护文物古迹及其周边的古树名木、水系、地貌等，不得造成污染和破坏；
(四)施工单位在施工过程中发现地上、地下文物时，应当立即停止施工，保护现场，并及时向文物行政主管部门报告；
(五)建筑物、构筑物的使用功能符合保护规划的要求，在使用过程中必须安全、合理；
(六)旅游活动和其他活动不得破坏传统文化、风貌、格局，不得污染、破坏环境和水系。
第十四条 历史文化名城名镇重点保护区内不得进行下列活动：
(一)破坏传统风貌的广告和门面装修、屋顶广告；
(二)阻挡有远眺功能的重要文物景点的规划视线走廊；
(三)破墙开店；
(四)从事地下矿藏开采等资源开发；
(五)法律、法规禁止的其他行为。
第十五条 古村落应当编制相应的保护规划。对基本格局、整体风貌、空间
环境、文物古迹、古树名木、河道水系等明确具体保护措施。
古村落保护范围内的建设项目，在高度、形式、体量、色彩等方面应当予以控制，并与周边环境相协调。
第三章 苏州古城保护
第十六条 苏州古城保护实行全面保护古城风貌的原则，保护整个古城以
及与古城有密切历史、文化、景观联系的地段和风景名胜区。
第十七条 苏州古城的保护范围为外城河以内区域、山塘线、上塘线、
虎丘片、留园片和寒山寺片。
第十八条 古城内应当控制古城容量，改善环境质量：
(一)古城内应当控制居住人口至25万人。
(二)调整工业布局，不再新增工业和仓储用地。现有工厂、仓库不得扩建，影响古城保护的，应当逐步搬迁。土地利用必须符合规划要求。
(三)改善环境质量，河道水质不低于地面水Ⅳ类，大气质量优于二级，声环境达到功能区标准。
(四)控制过境车辆进城，改善古城周边道路交通状况，优先发展公共汽车、轻轨等城市公共交通，缓解古城交通压力。
(五)增加绿地面积，居住用地的绿地率不低于25%，公共设施用地的绿地率不低于30%。现状不符合要求的，该用地内不得新建任何建筑。
第十九条 古城内的各项建设工程必须符合下列规定：
(一)新建大型公共设施必须符合规划布局要求。
(二)不得新建与古城风貌不相协调的水塔、烟囱、电视塔、微波塔等构筑物，已有的逐步拆除。
(三)不得新建、扩建医院、学校及行政办公楼。
(四)根据不同区域的规划要求，严格控制建筑高度。
(五)户外广告必须与建筑风貌协调，不得遮挡原建筑的细部处理。
(六)沿街设置的空调应当进行遮蔽，不得影响建筑立面效果。沿人行道的底层立面不得设置空调，不得设置突出开敞式阳台。
(七)禁止新建架空线路，已有架空线路逐步进入地下。
第二十条 古城内应当保持路河平行双棋盘格局的河道景观和道路景观，保护传统的街道空间形态与尺度。
第二十一条 古城内应当保持三横三直加一环的水系及小桥流水的水巷
特色：
(一)保障水系的完整、畅通，在重点地区应当恢复骨干水系。不得占用、破坏或者填埋、堵塞、缩小现有河道。
(二)定期对河道清淤、分类保洁，保持水面清洁。
(三)保持原有驳岸、古桥、河埠等河道设施完好，新建的驳岸、河埠、桥梁不得破坏传统风貌。
(四)河道内现有排污口逐步取消，实行污水集中处理，不得擅自向河道内排放污水、倾倒垃圾或设置水障碍物。
(五)严格控制河道两岸的建设，沿河建筑高度与形式保持与河道景观相协调。
(六)实施城市引水工程，提高水体稀释和自净能力，改善水质。
(七)新治理的河道沿河应当设置必要的保护范围。
第二十二条 古城内的文物保护单位、尚未公布为文物保护单位但有较
高文物价值的控制保护建筑和有关文物遗存的保护，依照有关法律、法规和规章的规定执行。
第二十三条 文物保护单位和控制保护建筑应当按照保护规划的要求确定保
护范围和建设控制地带或者风貌协调区，并设立保护标志，设置专门机构或人员负责保护管理。
第二十四条 古城内的古典园林、古建筑、古城墙遗址、古树名木、古桥、牌坊、石刻等历史遗存，应当清理登记，制定具体的保护计划。
第二十五条 重点保护平江、拙政园、怡园、山塘、阊门五个历史街区，采
取有效措施进行保护：
(一)遵循原貌保护的原则，保护好真实的历史遗存。历史街区内的道路、河道的空间格局和原有形式不得破坏。
(二)对历史街区内的每一幢建筑应当进行定性、定位分析，提出保护修缮与更新的措施，保存好风貌较好的建筑物的外貌，内部设施可合理改善以适应现代生活的需要。
(三)对历史街区内的古井、古桥、古牌坊等不得破坏。
(四)历史街区内限制通行汽车。
(五)在历史街区内禁止建设影响历史街区风貌的建筑物、构筑物，现有损害历史街区风貌的建筑物、构筑物应当逐步拆除。
(六)历史街区内的文物保护单位和控制保护建筑按有关规定执行。
第二十六条 盘门、观前、十全街三个地区为传统风貌地区。应当保护区域
内文物古迹及有价值的历史建筑，新建建筑物应体现苏州传统的建筑和空间形态，集中体现苏州地方文化和城市独特风貌。
第二十七条 古城保护范围内建筑的形式、体量、高度和色彩，保持苏州建
筑固有的体量适中或适度、造型轻巧、色彩淡雅、清幽整洁、粉墙黛瓦的特色，体现苏州古城的传统风貌。
第二十八条 对不符合古城保护要求、损害古城风貌的现有建筑物、构筑物，应当予以改造或者拆除。
第二十九条 继承和弘扬优秀的地方文化艺术，研究与发展具有苏州特
色的丝绸、纺织、刺绣、雕刻、食品和吴门画派、吴门书法、吴门医派、昆曲、评弹等地方传统文化艺术，以及轧神仙、石湖赏月、虎丘庙会等有益的民俗活动。
第四章 历史文化名镇保护
第三十条 直、同里、周庄、东山、西山、木渎、光福、震泽、沙溪为江
苏省历史文化名镇。其他符合申报条件的古镇可按照《江苏省历史文化名城名镇保护条例》和本办法的规定进行申报。
第三十一条 历史文化名镇保护管理委员会及其专门管理机构，根据国家的
有关法律、法规和规章，结合当地实际，负责具体的名镇保护和日常管理工作。 市、县级市规划行政主管部门会同文物行政主管部门应当对历史文化名镇的保护工作加强指导和检查。
第三十二条 历史文化名镇的土地利用和各项建设必须有利于名镇的保
护，延续名镇原有的历史文脉和传统风貌。在保护范围周边地区的建设必须与名镇风貌相协调。在保护范围内原有损害名镇风貌的建筑物、构筑物应当有计划地进行改造或者拆除。
第三十三条 保护历史文化名镇的水系、道路、空间格局和传统文化，
并按照有关规定，保护好古建筑、古桥、园林、驳岸等历史遗存。
第三十四条 历史文化名镇应以旅游及文化为主要产业，不得影响名镇
的保护，防止无序和过度开发。
第三十五条 人文景观和历史遗迹的恢复必须有充分依据并组织专家论
证，经规划行政主管部门和文物行政主管部门批准后实施。
第五章 附 则
第三十六条 常熟历史文化名城和经苏州市人民政府确定的控制性保护
古镇、古村落、历史街区、古建筑群的保护参照本办法执行。
第三十七条 本办法所称历史文化名城，是指经国务院或者省人民政府
核定公布的保存文物特别丰富、具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市。
本办法所称历史文化名镇，是指经省人民政府核定公布的保存文物特别丰富、具有重大历史价值或者革命纪念意义的建制镇和集镇。
本办法所称重点保护区，是指历史街区和已探明的能体现城市发展脉络、遗存保存丰富的地下文物埋藏区。
第三十八条 本办法自2003年6月1日起施行。