四川省人大常委会


四川省人民代表大会常务委员会关于提高地方立法质量有关事项的决定


（2004年6月3日四川省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议通过 2004年6月3日四川省人民代表大会常务委员会公告第16号公布 自2004年6月3日起施行）



为了切实提高地方立法质量，根据《中华人民共和国立法法》、《四川省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》等法律、法规的规定，结合四川地方立法实践，特作如下决定：

一、编制好地方立法计划

编制立法计划应当按照突出重点、地方急需、条件成熟和立、改、废并重的要求选择立法项目。年度立法计划包括立法审议项目和立法调研项目两类。省人民政府、省人民代表大会各专门委员会等提案人应于每年十月份向省人民代表大会常务委员会主任会议申报下年度的立法计划项目。申报立法审议计划项目应当包括法规项目名称、必要性论证、主要内容、工作计划及责任人等。常务委员会法制工作委员会进行汇集研究，组织论证，报主任会议审议决定后形成年度立法计划，印发常务委员会组成人员。省人民代表大会代表和常务委员会组成人员依法提出的立法议案，经主席团会议或主任会议决定作为立法案的，列入年度立法计划。年度立法计划在实施中确需调整的，由主任会议决定。

二、做好法规草案的起草工作

要建立健全起草小组制度。起草小组应有立法工作者、实际工作者、专家学者参加，并制定好起草工作计划，做到任务落实、时间落实、组织落实和责任落实。凡是涉及多部门执法的法规草案，应当组织综合性的起草小组负责起草工作。省人民政府组织起草法规草案，可以约请有关专门委员会参与；各专门委员会和常务委员会各办事机构组织起草法规草案，可以约请省人民政府有关部门参与。要切实做好法规草案起草过程中的调研、协调、论证、听证等工作，做到目的明确、依据充分、技术规范、程序严格。法规草案既要与上位法不抵触，又要突出地方特色，增强可操作性。

三、坚持和完善民主、公开立法制度

（一）公开征求立法建议制度。每年九月份由常务委员会办公厅发布公告，法制工作委员会具体承办，向社会公开征集立法选题和立法建议。

（二）重要法规草案公开征求意见制度。凡是与人民群众切身利益有关的法规草案，应当公开征求意见。法规草案经常务委员会会议第一次审议后，有关专门委员会应当对该法规草案是否公开征求意见向主任会议提出建议报告。主任会议决定公开征求意见的，由常务委员会办公厅发布公告，法制工作委员会负责收集汇总意见报主任会议，送有关专门委员会，并印发常务委员会会议。

（三）立法听证制度。凡是法规草案新设立行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制措施和其他涉及行政管理部门与管理相对人之间重大利害关系的，有关专门委员会应当组织立法听证会并将听证报告印发常务委员会会议。

四、搞好法规草案的审议

（一）提请常务委员会审议的法规草案，主任会议决定先交有关专门委员会进行初步审议的，有关专门委员会应当就其立法的必要性、立法依据、法规体例和重大问题等提出报告，由主任会议决定提请常务委员会会议审议。主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究，可建议提案人修改完善后再提请审议。

（二）常务委员会会议第一次审议法规草案，提案人应当就立法宗旨、立法原则、适用范围、主要分歧意见及其协调解决情况等作出说明，并附有关立法依据、听证会报告、论证会纪要等相关资料。分组会议着重就法规草案的必要性和可行性进行审议。凡新制定的法规草案，常务委员会会议在分组审议的基础上就其必要性和可行性进行表决，获常务委员会全体组成人员过半数通过的，该法规草案继续审议；未获过半数通过的，交有关专门委员会审议、修改后再提请常务委员会继续审议，或依法终止审议。法规草案经常务委员会会议第一次审议后，有关专门委员会应当在充分调研、协调和吸收常务委员会组成人员审议意见的基础上，对执法部门的权力与责任，公民、法人和其他组织的权利与义务，主要分歧意见的协调解决以及可操作性等方面进行审议并向常务委员会提出审议意见和第二次审议稿。常务委员会会议第二次审议法规草案，着重就法规草案的公正性、操作性及重大问题进行审议。法规草案经常务委员会会议第二次审议后，法制委员会应当根据常务委员会组成人员、有关专门委员会的审议意见和其他各方面的意见进行统一审议并向常务委员会提出审议结果的报告和法规草案修改稿。常务委员会会议第三次审议法规草案，进一步就法规草案与上位法是否抵触、与同位法是否协调以及重大问题进行全面审议。

（三）加强审议协调。主任会议、专门委员会提出的法规案其执法主体是政府部门的，需附有省人民政府的书面协调意见；专门委员会之间对法规草案的重要问题意见不一致的，分别报请主任会议协调；省人民政府与专门委员会之间对法规草案的重要问题意见不一致的，由法制委员会报请主任会议协调。

（四）法规草案交付常务委员会会议表决前，一个专门委员会书面或常务委员会组成人员五人以上联名书面对其中的个别重要条款提出异议的，经主任会议决定，可以提请常务委员会全体会议对该重要条款进行单项表决，获常务委员会全体组成人员过半数通过后，再对法规草案进行表决。主任会议也可以决定暂不付表决，交法制委员会继续审议和修改。

五、建立地方性法规编号制度

对地方性法规实行分类统一编号，以利公民、法人和其他组织检索、查阅。具体办法由省人民代表大会常务委员会主任会议制定。


吃尽汪家财产的“老虎案”


引言：老汪一家同“野生动物园”打了一场旷日持久的官司，缘于老汪的儿子与三峡森林野生动物世界有限公司、植物研究所三峡植物园订立的《三峡森林野生动物世界经营场所租赁合同》，法院最终判决动物租赁行为有效，老汪不服判决，以该判决对事实认定错误，定性不当，适用法律有误，采信证据不合法为由，提请上诉。
要旨：野生动物园违反国家法律规定，将不得出租的动物以出租方式经营，其真实动机是通过承租方式转嫁动物养殖负担，野生动物园明知高额的饲养支出根本不可能由老汪一家负担得起，但为了抛弃国家法律规定的责任，诱使老汪一家签约，侵害了老汪一家的合法权益，依据《野生动物保护法》及《合同法》相关规定，应属于无效合同，野生动物园对无效承担全部责任，原审法院有意偏袒野生动物园，错误适用法律，裁判违背司法公正基本原则，依据《民事诉讼法》第一百五十三条（二）（三）项规定应予依法撤销。
事实：老汪一家在野生动物园的多方诱导之下于2006年3月25日订立了由野生动物园提供的《宜昌三峡森林野生动物世界经营场所租赁合同》。合同约定野生动物园将其拥有所有权的“宜昌三峡森林野生动物世界”出租给老汪一家经营。合同明确租赁经营包括园内饲养的动物、场地、道路；地上建筑物、构筑物和林作物；水、电及安全、通讯、交通、卫生设施与设备；在外租展的所有动物等等。合同同时约定生效后五日内不能交付动物世界经营场地的，按违约处理，逾期交付超过3个月以上造成的所有损失均由出租方承担。
合同订立后，老汪一家按约定向野生动物园交付10万元信用保证金，此后经老汪一家多次主张，野生动物园始终拒绝交付租赁物和经营所必须的有关资质证件，包括林地及地上林作物598亩；园林围墙1500m、园区道路2000m、园区绿化6000m2、停车场5000 m2；园林大门建筑及广场；地上建筑物及附着物如大型动物表演场、小型动物表演场、动物幼儿园、动物医院（1000m2）、饲料加工厂（500m2）、黑熊园、园林供水供电系统、交通、通讯设施和设备等，未将租展动物和《野生动物驯养繁殖许可证》、《野生动物特许经营利用许可证》交付给老汪一家，造成老汪一家无法从事正常活动，只能每天投入资金饲养园内的野生动物。为此，老汪一家要求终止合同将“动物世界”退还给野生动物园，但野生动物园不予理睬。此后老汪一家无数次地通过电话、面商和书面报告等多种形式与野生动物园及其主管单位市林业局的领导交涉，强烈要求其履行合同义务，不交付即终止合同，但野生动物园始终拖而不决。至2007年秋老汪一家负债累累严重亏损致倾家荡产，不得不将自己心爱的小车变卖以养活“动物世界”里众多的国家重点保护野生动物。在借债无门的情况下，老汪一家法定代表人曾去北京谋取工作以挣钱养活动物。直到2007年12月19日晚该园一只老虎被人盗杀，野生动物园以追究责为由将老汪一家逼回宜昌。
在租赁经营的二年时间内老汪一家累计损失189.36622万元，野生动物园本应按合同约定交付经营性资产，但野生动物园拒不交，而将这批动物的出租租金占为己有，给老汪一家造成经济损失200万元。
2007年12月19晚该园老虎被盗杀引起相关部门的高度重视，在相关部门干预下野生动物园于2008年3月23日接管动物世界，野生动物园接收时将老汪一家投资的一批动物一并收走，拒不向老汪一家支付任何价款。
理由：
1、案件诉争的“合同”性质上是对野生动物的出租经营。
从合同的目的及第二条3项约定查知，野生动物园出租动物园及动物，是野生动物的“科普、教育、展出、驯养、繁育、加工、利用”，此种行为受国家特别法约束，未经许可或转让许可证的行为是法律明令禁止的。合同第七条2项约定野生动物园向老汪一家提供《野生动物驯养繁育许可证》、《野生动物特许经营利用许可证》，该约定中的“提供”行为本质上是“出借”或“转让”许可证的行为。由具备资质的持证人提供给不具备受许资质的主体从事须经法律许可的行为，是转让或出借资质，原审法院对这一关键环节的问题认定错误，显系定性失当，原审法院将野生动物保护法中关于禁止转让资质的规定认定为有效行为违背野生动物保护法立法宗旨。法律将“野生动物繁育、利用”活动明确规定为禁止、限制、受许可类，法律法规均以“禁止”“不得”“必须”为强调性用语，特别法作出如此明确的规定，显然并非从管理的角度出发，而是从准入资质、从业主体、行为后果、项目种类等多方进行整体规约。野生动物保护法中关于禁止转让驯养繁育许可证的规定属于效力性强制规定，野生动物园与老汪一家之间订立的承租合同应当认定为无效。从野生动物保护法立法宗旨分析，野生动物园出租野生动物的合同行为若使其继续有效，将损害的是国家利益和社会公共利益，并非只是损害当事人的利益。野生动物园出租野生动物的行为直接导致动物保护和动物管理水平下降、动物非正常死亡伤人等事件发生，给野生动物保护和社会公共安全带来隐患，造成了不良的社会影响，这些与动物园的公益性质和中心任务相悖离，必须坚决禁止和取缔。建设部《关于进一步加强动物园管理的意见》已有明确。野生动物保护法是特别法，是保护野生动物的基本法，并非单纯的管理性法规，野生动物园的出租行为不利于野生动物的保护，其行为违背野生动物保护法的立法宗旨。
2、野生动物园“出租”的真实动机和目的是为摆脱财政包袱：
《野生动物保护法》及相关配套法律规定，野生动物园作为综合保护专类公园，是保护生物多样性的示范场所，是社会公益事业的重要组成部分，其中心任务是开展野生动物综合保护和科学研究，并对公众进行科普教育和环境保护宣传。野生动物园为片面追求经济效益，偏离动物园的公益性发展方向，把动物园变成营利性机构，违规出租经营野生动物，导致动物保护和动物园管理水平下降、动物非正常死亡事件，给野生动物保护和社会公共安全带来了隐患，造成了不良的社会影响。野生动物园将动物园出租经营的行为与动物园的公益性质和中心任务相悖，国家对此坚决禁止和取缔。为保证动物园正常运营和持续发展所需要的动物资源、笼舍、饲料、医疗等物质条件，《野生动物保护法》第六条将其列为各级人民政府的重要职责，要求设立动物园建设管理专项资金，强调不能将动物园视为财政包袱推向市场进行商业化经营。国家明令禁止和坚决纠正对动物园进行租赁承包等违规经营，禁止将动物园、公园动物展区、动物场馆场地或园内动物以租赁、承包、买断等形式转交给营利性组织或个人经营。为解决动物园发展问题，法律规定通过积极引导社会各界以捐赠、认养等形式支持动物园的发展。法律规定不得以转让动物园经营权的方式进行商业化运作。订立合同时老汪一家不具备资质，既无法人资质又未取得驯养繁育资质，在不符合法定条件的情况下，野生动物园以许诺转让资质的方式掩盖其真实目的，将动物园及动物甩给老汪一家以解脱自己的经济压力。野生动物园的行为违背法律法规的禁止性、强制性规定，将动物园及受保护的野生动物出租经营，其出租动物获利的行为不受法律保护。
3、野生动物园对无效合同承担全部过错责任：
野生动物园利用地位优势，故意告知虚假情况，隐瞒真实情况，利诱缺乏经验的老汪一家法定代表人订立合同，野生动物园对合同无效具有完全过错，由此造成老汪一家经济损失，依据《合同法》第五十八条规定，野生动物园应当赔偿因其缔约过失给老汪一家造成的各项经济损失。