中共教育部党组


中共教育部党组关于印发《全国教育干部培训“十五”规划》的通知


2001-02-22

教党[2001]3号


　　根据中共中央《2001年-2005年全国干部教育培训规划》(中发[200114号)，特制定《全国教育干部培训“十五”规划》，现印发给你们。各地教育部门和学校要高度重视教育干部培训工作，将它作为贯彻党的十五届五中全会和第三次全国教育工作会议精神，落实《全
国教育事业“十五”计划》的一项重要任务，根据本规划要求，确定工作目标，制定具体实施计划。要积极争取当地党委、政府和部门领导的支持，建立相应的工作协调机制，并抓好落实，使培训工作取得实效。
　　请将实施本规划的具体计划及承办部门联系人、联系方式，于2001年4月底以前报教育部人事司。

全国教育干部培训“十五”规划

　　改革开放以来，我国教育干部培训工作取得了显著成就，为建设高素质干部队伍，为促进教育改革和发展做出了积极贡献。同时，必须看到，教育干部队伍的整体素质还不能很好地适应实施科教兴国战略的需要，教育干部培训工作也还面临着一些问题，如一些地区和单位对干部培训的重要性认识不足，存在重使用轻培养的现象；培训管理体制不顺，规范化的干部培训机制和制度还未完全形成，存在调训计划难以落实、特别是抽调领导骨干培训难的现象；培训工作中理论与实际联系不够紧密，培训的针对性和适用性不强等。为了贯彻落实党的十五届五中全会和第三次全国教育工作会议精神，根据中共中央《2001年一2005年全国干部教育培训规划》(中发[2001]4号)，结合教育工作实际，现对“十五”期间的教育干部培训做出如下规划。

　　一、指导思想和工作原则

　　1、“十五”期间，教育干部培训工作的指导思想是：以邓小平理论为指导，认真落实江泽民同志“三个代表”的重要思想，以建设高素质、专业化教育干部队伍和为深化教育改革全面推进素质教育服务为目标，以改革创新为动力，以健全培训制度和提高培训质量为主线，以教育行政机关和各级各类学校主要领导干部为培训重点，逐步形成与教育事业发展相适应、符合干部成长规律的分层次、分类别、多形式、重效率、充满活力的教育干部培训新格局和新机制，努力培养造就一支具有较高政治理论素养和开拓创新精神，掌握现代科学文化和管理知识，懂教育、善管理，作风优良的高素质、专业化的教育干部队伍。

　　2、教育干部培训的工作原则是：
　　－－统筹规划，突出重点，分类指导。对教育干部培训工作进行整体规划，统筹协调。在全面推进教育干部培训的基础上，着重抓好县级及其以上教育行政机关主要领导干部、高等学校领导及其后备干部、中小学校长和中等职业学校校长的培训工作。根据各级各类干部的不同情况和需求，分别制定有针对性的培训计划，实施分类指导。
　　－－理论联系实际，按需施教，注重实效。根据经济和社会发展以及教育事业发展的需要，按照不同类别和层次岗位的要求，进行有针对性的培训。特别要围绕教育改革和发展面临的新情况、新问题，把理论学习、总结经验、研讨问题与改进工作紧密结合起来，不断增强工作的原则性、系统性、预见性和创造性，切实提高干部分析、解决实际问题的能力。
　　－－培训和使用结合。逐步建立干部任职资格培训制度和在职定期进修的制度。干部参加培训、学习和运用理论指导实践的情况，要作为干部选拔和使用的重要依据。
　　－－坚持改革创新。以“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”为指导，按照新时期干部成长规律和培训工作的特点，改革干部培训模式、内容、方法，加强培训的针对性和实效性。充分利用现代远程教育手段，努力提高干部培训的现代化、信息化水平。

　　二、主要目标和内容

　　3、“十五”期间，教育干部培训工作的主要目标是：按照不同工作岗位对干部在思想政治、职业道德、领导素质、业务能力等方面的要求，采取灵活多样的方式，分类分层施训，提高各级各类教育干部的政治、业务素质、道德修养和组织实施素质教育的能力，建设布局合理、分工协作、开放高效的教育干部培训网络，编制符合需要、内容规范实用的教育干部培训教材，逐步建立和完善灵活有效的干部培训制度。
　　4、教育干部培训工作的主要内容是：
　　－－组织和引导各级各类教育干部深入学习和掌握邓小平理论以及党的各项方针政策。认真学习、深刻理解和自觉实践“三个代表”的重要思想，进行全心全意为人民服务的宗旨和党的优良传统作风的教育，反腐倡廉的教育，艰苦奋斗、自觉奉献的教育，社会主义道德和中华民族的优良传统教育等等，提高干部的思想政治素质和道德修养，树立正确的世界观、人生观、价值观，坚定社会主义和共产主义信念，增强贯彻执行党的路线、方针和政策的自觉性和坚定性。
　　－－强化教育干部的专业知识与能力的培训。要在学习社会主义市场经济理论、精神文明和法制建设理论基础上，重视现代教育科学理论，特别是现代教育管理知识和教育政策法规的学习，还要学习和掌握计算机及其它履行岗位职责必备的知识和技能。要把学习理
论知识与研究解决实际问题结合起来，围绕教育改革和发展中的重点和难点问题，开展专题研究和讨论，努力使广大干部精通本行业务，提高工作水平和创新能力。适应干部成长和社会发展的要求，还要学习科技、历史、文学艺术等方面的基本知识，以开阔视野、陶冶情操，全面提高自身综合素质。

　　三、主要任务

　　5、加强教育行政领导干部的培训。要适应教育改革和发展以及政府职能转变的需要，围绕建设廉洁、勤政、务实、高效的教育行政机关和高素质、专业化教育行政干部队伍的目标，进行有针对性的培训。要争取在5年时间内使县级以上(含县级)教育行政部门主要领
导干部普遍参加一次专题研修培训。省级教育行政部门领导、地(市、州、盟)教育行政部门领导(含副职)和县教育局局长(教委主任)的培训任务由国家高级教育行政学院承担。上述范围之外的其他教育行政干部的培训，由省级教育行政部门按照分级分类培训的原则进行统筹规划，并组织实施。
　　6、坚持和落实高校领导干部进修制度。要适应高等教育改革和发展的需要，按照培养社会主义政治家、教育家的要求，抓好高校领导干部培训工作。高校领导干部在任期内至少应到中央党校、国家高级教育行政学院或相关的省级培训机构脱产进修一次。国家高级教
育行政学院“高校领导干部进修班”主要招收教育部直属高校和进入“211”工程的普通本科高校现职副校级以上领导干部与普通本科高校现职正校级领导干部。教育部直属高校和进入“211”工程的普通本科高校领导干部由我部实行计划调训。未纳入中央党校和国家高级
教育行政学院调训计划的其他普通高校和成人高校的校级领导干部，由省、自治区、直辖市高校干部主管部门统筹规划并组织培训。
　　7、加大对高校中青年干部的培训力度。高校校级后备干部在上岗前，都应选派到国家高级教育行政学院或相关的省级培训机构参加三个月以上的脱产培训。因特殊原因，经上级干部主管部门批准先上岗的干部，要安排他们参加就近一期的培训。国家高级教育行政学院主要招收教育部直属高等学校推荐的高校中青年干部和拟在近期上岗的普通本科院校校级后备干部。各省、自治区、直辖市高校干部主管部门对所属高等学校推荐的高校中青年干部要统筹安排进行培训。
　　8、积极开展高校管理干部分岗专题培训。根据高等学校改革发展和提高学校管理水平的需要，各高等学校要按照高校管理干部岗位职责要求，有重点、有计划、多渠道、多形式地对管理人员进行有针对性的培训。管理干部培训分为：对拟上岗人员的岗前培训、根据专项工作需要进行的专门业务培训和在职管理人员以更新知识为主要内容的培训。
　　9、巩固和完善中小学校长、中等职业学校校长培训和持证上岗制度。各级教育行政部门要按照〈面向21世纪教育振兴行动计划》《中小学校长培训规定》，认真制定并精心组织实施本地区中小学校长和中等职业学校校长培训规划。校长培训的主要目标是提高校长全面贯彻教育方针，全面实施素质教育的能力和水平。要面向实际，分层施训。对新任校长或拟任校长要进行任职资格培训，做到持证上岗。对取得“校长任职资格培训合格证书”的校长必须安排参加国家规定学时的提高培训。在全员培训的基础上，要采取得力措施，加强对骨干校长的培训。教育部中学校长培训中心和教育部小学校长培训中心主要分别承担中、小学校长高级研修培训任务。中央广播电视大学要利用卫星电视教育频道、VBI数据广播和计算机网络等现代教育技术，切实有效地开发、建设远程教育资源，为中小学校长培训提供相应的多种媒体教材、教学信息和学习支持服务。
　　10、大力支持西部地区教育干部培训。实施西部大开发战略，是党中央、国务院作出的重大决策。各地要高度重视，充分认识西部大开发战略的重要意义。东部较发达地区要按照对口支援关系，采取代培代训、挂职学习、经验交流、信息共享等多种形式，加强与西部地区干部培训的交流与合作。要组织专家学者在西部举办形势、政策、知识讲座。要为西部地区的教育领导干部和中小学骨干校长到经济较发达地区参加培训、考察提供便利条件。

　　四、保障措施

　　11、加强对教育干部培训工作的领导。各级党委教育工作部门、各级人民政府教育行政部门和学校在制订工作计划和确定重大项目时，要把干部培训作为重要内容，同步考虑，统筹安排。要切实加强领导，管好干部培训工作的方向、政策等重大问题，重视教育培训机构及其领导班子和干部培训工作者队伍建设。主要负责同志要把干部培训作为一项重要工作，列入议事日程，还要带头参加培训，作学习表率。干部培训工作和干部学习情况，应列为考核教育主管部门和学校党政领导班子工作业绩的基本内容之一。
　　12、建立教育领导干部脱产培训考核制度。根据中组部、中宣部《关于建立县级以上党政领导干部理论学习考核制度的若干意见>(中组发[2000]16号)精神，对安排进行脱产培训的干部。学习结束时，都要进行必要的考核，并由承担培训任务的机构作出写实性的书面
鉴定。学习一个月以上的，还应根据不同层次、不同班次和课程内容的要求，相应采取闭卷、开卷考试或撰写论文、学习总结、工作案例等方式进行考试。干部学习鉴定和考试成绩应记入学员学习登记表，存入本人档案。
　　13、抓好教育干部培训基地建设和改革工作。要对干部培训基地实行资格认定制度，采取优胜劣汰机制，建立开放高效的干部培训系统，提高培训质量和办学效益。教育部重点建设国家高级教育行政学院、教育部中学校长培训中心和教育部小学校长培训中心。各省
(自治区、直辖市)党委教育工作部门和教育行政部门要根据干部培训规划确定的任务，建立布局合理、分工明确、优势互补的教育干部培训基地的网络体系。要确保各级培训机构具备培训所必需的教学基本设施和培训手段，以及能够适应干部培训教学与科研需要的专兼
结合的师资队伍。要充分发挥现有干部培训基地的作用，提倡联合办学。同时要鼓励有条件的高等学校参与教育干部培训。要集中人力、物力、财力，重点建设若干具有现代化教学设施，拥有较强教学能力，对其他干部培训基地起辐射作用，适应新世纪干部培训需要的干部培训基地。要选择确定一批办学方向正、教育质量和管理水平高、改革有特色和成效的学校作为干部培训考察实习基地。
　　14、加强教育干部培训课程与教材建设。教育部分类制订全国教育干部培训课程开发指南。组织开发和推荐一批示范性课程及基础性教材。各地也可根据实际需要，本着“少而精”、“管用”的原则，组织编写有关教材，但要避免重复，确保质量。教育干部培训课程教材建设要反映社会经济和教育改革发展动态，着眼于提高干部的政治、业务素质和组织实施素质教育的能力。课程建设要特别注重现实需要，力求关注长远发展，努力体现科学性、先进性、针对性，做到统一性和灵活性相结合。教材建设要满足干部不同学习方式的需要，加强电子教材、多媒体辅助教学软件教材、网上教材等多种类型教材的开发，树立精品意识，确保质量。
　　15、建设高素质干训教师队伍。根据干部培训任务的需要，组建专兼结合、结构合理、素质优良的干训教师队伍。加强对干训专职教师的培养。要创造条件，保证教师继续学习，及时更新知识。同时要引导他们深入实际，调查研究，了解教育改革和发展实践中的新鲜经验和理论研究的最新动态。必须特别重视对中青年教研骨干和学术带头人的培养，要采取挂职锻炼、进修深造、承担重大科研课题、加强与党政及企事业单位的交流、合作等方式，不断提高教师的政治素质、业务能力和教学水平。还要从具有一定的理论功底和丰富实践经验的党政领导干部以及企事业单位的专家学者中选聘兼职教师。按照规模适当、结构合理、素质优良、专兼结合、动态管理的原则，建立干部培训师资库，使师资优化配置，发挥更大作用。
　　16、推进干部培训信息化和教学手段现代化建设。要适应信息化的趋势，不断更新培训观念，变革培训方式。继续运用电化教育设施和计算机等多媒体手段开展教学。积极利用互联网拓展培训空间，节约培训成本，改进培训管理，提高培训效率。积极发挥现代远程教育手段在干部培训中的作用。
　　17、建立干部培训质量评估体系。制订对干部培训管理部门和承担干部培训任务的培训基地的工作评估标准，建立干部培训质量评估制度。要从培训需求调查分析、培训目标的确定、培训计划的制定、培训的教学设计、培训内容和方式的选择、培训师资的选聘、培训过程的管理、培训效果的评估、培训条件的创造等环节上加强对干部培训基地的监督和培训质量的检查。
　　18、保证干部培训经费投入。中共中央《2001年一2005年全国干部教育培训规划》(中发[2001]4号)提出，“各级财政部门要将干部教育培训经费列入预算，保证干部教育培训任务的完成。对重要培训项目，要给予重点保证。”各级人民政府教育行政部门和高等学校
要根据干部培训任务的需要，设立干部培训专款。要积极探索改革干部教育培训经费的拨款方式，使培训经费的使用与培训机构的业绩挂钩。要加强干部教育培训经费管理，不断提高干部培训经费的使用效益。培训干部不得以营利为目的。要严格按照加强干部培训管理
的规定，坚决制止乱办班、乱收费、乱发证的不正之风。
　　19、强化激励和约束机制。要严格执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》(中发[199514号)和领导干部在职学习制度的规定，制定学习计划，加大调训力度，保证领导干部参加学习?把经过培训作为选用干部必须具备的资格。对于没有参加过规定培训的人员。原
则上不得予以提拔，对于因工作急需而被提拔的，必须安排参加近期培训。按照干部管理权限和职责分工，分级建立干部学习培训档案，及时掌握干部学习状况和培训需求，为干部使用和有计划地开展培训服务。要通过组织理论研讨和经验交流、表彰先进单位和个人等多种形式，推动和指导教育干部培训工作的开展。
　　干部参加组织上安排的培训，在学习期间，其职务不受影响，工资、待遇、福利不变。

　　20、教育干部培训工作实行分类分级管理。教育部负责制定全国教育干部培训的总体规划、政策协调、业务指导、质量监督检查和相关信息服务工作。各省、自治区、直辖市教育部门负责制定本地区培训规划，落实上级调训计划，组织、协调、实施本地区教育干部培训工作。

　　选择管辖多引起管辖权异议，不当的选择起诉如得到确认，不仅会造成地域管辖原则的畸形，而且将使后诉难以迅速进行，并带来裁判的合法性、既判力等一系列问题，而管辖权异议的功能是纠正不当的管辖。行政诉讼法及相关司法解释对起诉选择权与指令受理及管辖权异议三者的联系未明确规定，导致司法实践产生争议。笔者简要提出自己观点，以期能引起对行政诉讼管辖问题的关注。

　　一、指令立案受理不具有指定管辖的功效

　　指令受理与指定管辖并非同一概念。“指令立案受理”解决的是管辖权问题；“指定管辖”是案件的转移，不涉及管辖权。前者是对案件应当受理而不受理作出的；后者则是针对无权管辖或因有共同管辖权发生争议，或者因特殊原因不能行使管辖权的情形下作出。指令审理则是针对起诉权作出，处理的是起诉是否符合条件问题，与指令立案受理、指定管辖不是一个层面上的问题。

　　《行政诉讼法》第41条第（4）项规定“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”是管辖权异议提起的来源。行政诉讼与民事诉讼有着不同的价值目标，行政诉讼以维护合法权益与监督依法行政为目的，因而管辖权在行政诉讼中有着特别重要的意义。针对形势发展，最高人民法院在《关于行政案件管辖若干问题的规定》中采取当事人起诉和人民法院决定相结合，以指定管辖为主，提级管辖为辅措施，力图排除因司法辖区与行政区域设置重合而造成干扰公正审判的因素，在其第7条规定“对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定”。这明确表明：行政诉讼管辖异议仅适用于地域管辖，不适用指定管辖。尽管这种设计不是解决问题的根本办法，但在一定程度上可防止当事人滥用诉权，克服地方干扰，实现公正审判。该司法解释未对案件在被指令立案受理的后诉中，当事人有无权提出管辖权异议作出明确规定，使受理法院在当事人的诉权与上级法院的权威上面临抉择困境，是为一缺陷。

　　上级法院虽然就管辖权已作出司法意见，但在指令立案受理的后诉中，诉讼法和司法解释并未对当事人提出管辖权异议作限制性规定。指令立案受理与指定管辖虽然都是上级法院的司法决定，应当得到尊重，但指令立案受理与指定管辖有着本质的不同：前者分析的是管辖权，后者考虑的是公正审判。

　　二、不当的选择管辖使“原告就被告”设置目的落空

　　管辖制度是法院案件审理权限的分配制度，而管辖权是审判权行使的前提。管辖是指法院之间及法院内部机构之间受理第一审案件在纵向和横向上的分工和权限。管辖制度的确定，与当时的立法观念紧密相联。借用民事诉讼管辖的“两便”精神，《行政诉讼法》关于地域管辖的一般规定中，规定行政案件的管辖由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，即被告住所地法院管辖。此种设计，除考虑司法辖区与行政区域重合外，也考虑到多数法规、规章及其他规范性文件的区域性特点。

　　与民事诉讼管辖相比，行政诉讼管辖制度对保证法院公正审判显得尤为重要。众所周知的原因，行政审判远比民事审判受干扰大，法院的实际地位并未如法律所言，行政案件审判更是左右为难，且司法权对行政权运行的监督应保持在一个有限的范围内，因而，合理的管辖规定具有引导诉讼程序开始的程序意义，更具有保障裁判结果公正的实体价值。

　　行政诉讼的保护、监督与维护等作用无不是在有管辖权的前提下才得以有效进行。“随着形势的发展和法治的进步，行政行为的方式不断丰富，行政管理领域不断拓展，人民群众的司法需求不断增长，行政争议的特点不断变化”，行政诉讼地域管辖制度在一些案件管辖上显现冲突：“原告就被告”管辖造成“司法地方化”明显、人口的频繁流动使“两便原则”难以体现、行政诉讼案件不同的特点冲击地域管辖规定。 典型的如工伤保险待遇行政诉讼案件和行政不作为案件的管辖。

　　多数情况下，保险基金统筹地与用人单位不在同一地，有时用人单位住所地与工伤事故发生地也不在一地。工伤认定与保险基金统筹是配套的法律制度，工伤认定是保险基金支付的前提条件。按《工伤保险条例》第11条“工伤保险基金逐步实行省级统筹”的规定，目前，保险基金统筹是地、州、市级社会保险行政部门，如《云南省实施〈工伤保险条例〉办法》即规定“全省工伤保险基金实行州（市）级统筹管理”和“用人单位参加工伤保险，实行属地管理，由所在统筹地区社会保险经办机构规定的机构办理参保登记及处理有关业务”，而保险基金统筹地与企业登记注册地有可能不在同一地，即用人单位所在地并非保险基金统筹地。这种冲突在工伤认定中尤为突出，如条例规定的工伤认定“根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理”用人单位如是跨地区或者跨省的，问题更为复杂。鉴于部分地区工伤保险实行县级统筹，市、县（区）两级工伤保险机构职责划分不明确的情况，2010年3月15日人力资源和社会保障部在《关于推进工伤保险市级统筹有关问题的通知》第2条中提出“建立工伤保险市级统筹，核心是实现工伤保险基金统筹，关键是基金在全市范围统筹调剂使用，基础是统一参保缴费办法、待遇支付等项政策标准和规范工伤认定、劳动能力鉴定、工伤预防、工伤医疗和工伤康复等项管理服务”建立统一工伤保险待遇支付标准。有的规范性文件将县（区）级人保部门确定为负责本县（区）工商机关登记注册的用人单位工伤保险工作，使工伤保险待遇行政职权职责混乱，导致行政主体出现问题。该问题在诉讼上涉及起诉和受理条件，并带来选择管辖上的问题。

　　选择管辖是地域管辖的补充。在行政不作为案件中，起诉人在许多情况下是将一系列的相关行政机关作为被告起诉，并不区分应当作为而不作为的行政机关是谁，不考虑“职权职责”的存在是不作为案件的前提，不管被起诉的行政机关是否适格，仅考虑诉讼的方便，便向与自己距离最近的行政机关所在地法院起诉。此种情况下，法院能否按“两便原则”对待当事人的选择起诉？在诉讼法上，行政不作为是拟制的行政行为，根据行政职能划分，一项职权不可能由多个行政机关拥有或者多个行政机关的职权交叉重叠，每一个行政机关的职权都由法律、法规明确赋予。所以，行政不作为案件的被告，是拥有该项职权应当作为的行政机关，管辖应由应作为而不作为的行政机关所在地法院管辖，不能仅依诉状所列的与起诉人最近的行政机关住所地法院确定管辖。如依起诉人诉状所列被告确定就近所在地法院管辖，在审理后，如查明该被告不适格，而不在本院司法辖区内的其他被告又是适格被告主体时，受理法院能否对实体进行裁判？此裁判不得不考虑管辖权。

　　确定行政诉讼被告主体，往往需要与实体法紧密联系。如同诉的声明并不能完全清楚界定诉讼标的，还需要借助事实关系来界定一样，行政诉讼的被告是诉讼请求所指向的对象，并能对其行为承担法律责任的行政机关。《行政诉讼法》第41条规定了受理的必要条件，此外尚须符合复议前置、期限等规定的充分条件。因行政案件的特殊性，受理应坚持“法律标准”而不能放宽或提高。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条至第22条对被告的确定中，即反映了行政诉讼被告的实质特征。

　　正如《最高人民法院〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉》中指出的“行政案件立案专业性较强”不同类型的行政案件有不同的性质和特点，其受理条件也不尽相同。行政案件的受理问题涉及众多利益之间的关系，如司法权与行政权、公权与私权、国家利益与个体利益、公共利益与私人权益等等，其复杂性是民事诉讼不能相比的。考虑的因素越多，解决纷争之门槛自然也就越高、越窄， 逐步扩大行政诉讼受案范围的指导思想也是基于此。

　　审查案件是否受理时，有些受理条件与实体审查很难明确区分开。从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第23条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”规定中，也可以看出法院对行政起诉是否符合条件的审查强度，并印证了在行政诉讼中诉讼法与实体法的紧密度。

　　对不在同一行政区域内的多个被告的起诉中，以不适格被告住所地法院来确定管辖法院，不符合《行政诉讼法》关于选择法院提起诉讼的前提条件。适用《行政诉讼法》第20条“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖”的前提是两个以上法院都有管辖权，如“二择一”中的一法院无管辖权时，则当事人无选择余地。

　　如同民事诉讼起诉人将与案件无事实上或无法律上联系的人一并作为被告起诉从而拥有选择权一样，行政诉讼现实的情况是：只要可以选择，当事人总是会选择有利于自己诉讼的法院管辖，甚至还会以没有管辖权的法院作管辖法院。建立“无漏洞”保护体系是法律的理想，但诉权保护不能让选择权成为当事人规避管辖制度的“利器”，使“原告就被告”管辖设置旁落、起诉条件虚置。

　　三、管辖权异议不应受指令立案受理裁定拘束

　　管辖权异议是否受指令立案受理裁定拘束。这是一个涉及当事人诉权与既判力或上级法院的权威的问题，行政诉讼法却未作规定。

　　指令立案受理裁定是否具有拘束力？

　　既判力的实质在于维护国家法治的安定性和司法终局裁判的权威性。《布莱克法律词典》对既判力的解释是“已判决的事项或案件。其效力规则是有完全事物管辖权的法院作出的终局判决对当事人及其利害关系人的权利具有决定作用，同时该判决绝对地阻止他们就同一请求和诉因再行起诉。”通说认为，既判力是指确定判决对诉讼标的之判断对法院和当事人产生的约束力。

　　首次明确提出行政判决既判力的，是2007年4月24日的《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》。该意见第20条规定“充分尊重生效裁判的既判力，防止对同一事实或者同一法律问题作出不同裁判。无论是行政案件还是民事案件，在裁判发生法律效力后未经法定程序改判之前，对当事人、司法机关以及其他主体都具有拘束力，其他法院均不得作出与生效裁判不一致的裁判。”虽然针对的是“交叉案件”，但明确将诉讼标的纳入既判力范围。按我国理论界的观点和实务上的态度，既判力的客观范围是判决主文，即结论部分，而不及于诉讼程序。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第1款第(十)项规定“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”即明确指明范围是“诉讼标的”。

　　指令立案受理裁定，解决的是启动审判程序，不处理实体法律关系，且既判力的时间基准点是在当事人言词辩论终结时。否则，管辖权异议就无存在的空间，更谈不上对管辖权异议的审查。

　　从程序参与的时间段方面考察，指令立案受理裁定也不应具有既判力。案件受理之前的阶段，是受理审查活动阶段，被起诉方及第三人并未参与程序，也不知晓，不予受理起诉的裁定和指令立案受理裁定也只送达起诉人，处理的是一审行政案件的权限分工问题。而在案件受理、通知应诉后，对另一方当事人来讲，程序才真正开始。被告自此可依照行政诉讼法规定的时间提出答辩状及证据，在此期间并有权就地域管辖提出异议，否则，管辖权异议于此种情况下无设置的必要，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第10条“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回”的规定也将名存实亡。

　　“在程序构造及运作过程中要确立诉讼当事人的主体性，在保障审判权有效运作的同时，更要保障诉讼当事人的诉讼权利的实现。惟有如此，方能保证裁判过程及其结果建立在共识性和合法性的基础上，以获得更高的权威性。”为保障当事人诉权，指令立案受理裁定对在其后诉中提出管辖权异议应无拘束力，案件受理法院对管辖权异议的审查也不应受指令受理裁定的拘束。管辖权问题是评价行政诉讼程序正当性和判决有效性的标准。我国行政诉讼对选择管辖和管辖权异议规定较为粗略，“行政案件的立案受理和管辖涉及的问题往往比较复杂” 有待于理论界深入研究，特别是实务界在丰富的审判实践中提出有价值的案例、见解，以解决这一长期被行政诉讼所忽略的问题。

　　注释