政府采购合同撤销制度与合同法的不同点

http://finance.sina.com.cn 2005年11月22日 09:04 中国经济时报

　　■谷辽海

　　政府采购合同生效后，如果因重大误解订立的或者在订立合同时显失公平的，当事人是否有权提出撤销？向什么机构申请？在什么时间提出来？我国政府采购法中没有特别规定。由于政府采购合同适用我国合同法的规定，根据合同法，前述三个问题都能够得到明确的答案。采购人或者其委托的采购代理机构与中标供应商或者成交供应商在签订政府采购合同时，因意思表示不真实，允许撤销权人通过行使撤销权而使已经生效的政府采购合同归于无效。然而，政府采购法所规定的合同撤销制度与合同法所规定的截然不同。由此而来，矛盾将不可避免。

　　首先，可撤销合同的原因和条件存在着冲突。根据《政府采购法》第七十三条规定的可撤销原因和条件是：采购人、采购代理机构以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的；在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的；与采购代理机构恶意串通的；在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的；应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；擅自提高采购标准的；委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购事务的；拒绝有关部门依法实施监督检查的；在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情况的；开标前泄露标底的；等等。只要采购人或采购代理机构存在这些违法情形之一，且影响中标、成交结果或者可能影响中标、成交结果的，中标、成交供应商已经确定但采购合同尚未履行的，可撤销合同。

　　根据《合同法》第五十四条所规定的可撤销原因和条件是：因重大误解订立的；在订立合同时显失公平的。从合同法的规定来看，可撤销的合同主要是意思表示不真实的合同。意思表示不真实不符合合同生效条件，但当事人订立合同时可能并没有故意违反法律、行政法规的强制性规定以及社会公共利益，显而易见，这与政府采购法所规定的可撤销合同是有质的区别。

　　其次，享有撤销权的主体存在着冲突。根据《合同法》第五十四条规定，合同生效后，如果存在可撤销的法定条件和原因，那么享有撤销权的主体是有效合同的一方当事人。然而，《政府采购法》第七十三条或其他条款都没有赋予采购人或供应商享有撤销权，也无撤销权的例外规定。实践中，对政府采购合同行使撤销权的主体通常是财政部门或者相关的行政机关。笔者认为，即使政府采购合同属于行政合同，根据权力法定原则，行政主体在无法定授权的情况下是无权撤销合同的。然而，实践中，财政部门和相关的行政主体普遍享有对政府采购合同行使撤销权。而我们在政府采购法的所有内容中，都寻找不到一个条款规定当事人一方享有政府采购合同撤销权。根据政府采购法的指引条款，政府采购合同非行政合同，因此，笔者认为，在法律没有特别规定的情况下，根据意思自治、合同自由、合同相对性等原则，享有撤销权的主体应该是合同一方当事人，即供应商或采购人。但是，现实又恰恰相反，行政主体的任意撤销权显然与当事人所享有法律上的撤销权会发生冲突。

　　第三，主管撤销权的机关存在着冲突。撤销权的行使一般由意思表示不真实而遭遇损害的一方当事人享有，但不一定非得通过诉讼来化解。如果撤销权人向对方作出撤销的意思表示，而对方未表示异议，则可以直接发生撤销合同的法律后果，如果合同当事人对撤销问题引起争议，那么只能通过法院的诉讼或仲裁机构的仲裁，要求人民法院或者仲裁机构予以裁决。依照《合同法》第五十四条规定，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构撤销或者变更合同。从这一规定来看，对合同当事人一方提出撤销申请，享有管辖权的分别是人民法院或者仲裁机构。然而，从政府采购法相关规定和实践来看，主管撤销政府采购合同的是相关的行政机关，通常是各级财政部门和相关的行政机关，与行使撤销权的主体是完全一致的。依照政府采购法的相关行政规章，主管撤销权的行政机关并不是根据当事人自愿原则受理申请的，而是根据行政主体自己的意志来决定是否行使主管权力。显然，实践中的习惯作法、有关的行政规章有悖于我国合同法所强调的合同自由原则和合同相对性原则，以及我国《民事诉讼法》关于合同争议管辖的基本规定。

　　第四，撤销权行使期限存在着冲突。可撤销的合同一般只涉及到当事人一方意思表示不真实的问题，如果当事人自愿接受这种行为的后果，放弃撤销权，或者长期不行使，法律允许合同绝对有效。否则，在合同已经生效后的很长时间再提出撤销，将使合同的效力长期处于不稳定的状态。故撤销权人必须在规定的期限内行使撤销权。行使撤销权的时间，依照政府采购法的规定，应该是政府采购合同已经生效但尚未履行的某段期限内，如果已经开始履行的政府采购合同，撤销权也就消灭了。根据《合同法》第五十五条规定，撤销权消灭须符合两种法定情形之一，即：具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。从两部法律对撤销权行使期限来看，前者是根据合同是否已经开始履行作为尺度，后者明确规定行使撤销权的期限是一年；前者规定撤销权消灭的原因是合同是否已经开始履行，如果已经履行，政府采购合同就是有效合同；后者规定以撤销权的行使期间经过而消灭，或者撤销权人放弃撤销权而消灭。在撤销权消灭的情况下，可撤销合同成为有效合同。

　　根据上述，我国政府采购法所建立的政府采购合同撤销制度还存在着严重的缺陷，行使撤销权的主体、前提条件、法定期限、管辖机关、法律后果等方面的内容都没有特别明确的规定，即使有规定也是存在着难以逾越的法律障碍。可见，我国未来的政府采购立法应该对政府采购合同的性质定位进行调整。（２７）
(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师)

国家经贸委


关于转发国家电力公司关于趸售县供电企业代管办法（试行）的通知

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团经贸委（经委、计经委）：
　　国家经贸委同意国家电力公司制订的《趸售县供电企业代管办法》（试行），
现转发你们，请结合本省实际执行。
　　按照《国务院批转国家经贸委关于加快农村电力体制改革加强农村电力
管理意见的通知》（国发〔1999〕2号）精神和要求，趸售县供电企业改革是农
村电力体制改革的一个重要组成部分，代管是一种重要的过渡形式，各级经贸委
要加强对趸售县供电企业改革的指导，认真解决和处理改革过程中出现的具体矛
盾和问题，注意总结和发现趸售县供电企业改革中成功的经验和做法，进一步深
化和推动农村电力体制改革。
　　在执行过程中有何问题和建议，请及时报告国家经贸委。
　　一九九九年五月十八日


趸售县供电企业代管办法
（试行）
第一章　总　　则
　　第一条　为了适应电力工业体制改革的需要，推动农电体制改革、农村电网
建设与改造和同网同价工作的顺利进行，促进县域经济的发展，根据国发〔1999
〕2号文件精神，制订趸售县供电企业代管办法。
　　第二条　按照资产所有权与经营权分离的原则，由当地县市区人民政府
委托省（自治区、直辖市）电力公司（以下简称省电力公司）对县供电企业实行
代管。
　第二章　代管原则
　　第三条　坚持企业资产所有权与经营管理权分离的原则，代管后县供电企业
仍是独立的法人实体，其产权归属关系、财税体制、核算方式、趸售方式、工资
来源渠道、社会保险关系保持不变。
　　第四条　农村电网要坚持实行统一规划、统一建设、统一调度和统一管
理，确保安全、稳定、经济运行。
　　第五条　在代管过程中，要正确处理好政企分开、厂网分开、主副业分
开时出现的矛盾和问题。　　
第三章　代管责任
　　第六条　省电力公司要充分发挥管理优势和技术优势，重点解决好趸售县供
电企业普遍存在的农村电网薄弱、管理落后、人员增长较快等问题。切实提高县
供电企业的管理水平，提高企业职工队伍素质，实行企业减人增效，提高企业经
济效益。
　　第七条　在当地政府大力支持和省电力公司的指导下，县供电企业要积
极整顿农村用电秩序，规范农村电力市场，建设与改造农村电网，加强农村电价
管理，减轻农民用电负担，逐步实现城乡居民生活用电同网同价，切实加强内部
管理，认真做好各项工作。
第四章　代管内容
　　第八条　代管的内容主要包括：由省电力公司负责对县供电企业领导班子的
建设与管理、对人员及工资实行总量控制，对农村电费及电价、企业财务、安全
生产和科技进步等实施管理和监督，指导县供电企业加强党的建设及精神文明建
设等。
　　县供电企业要统一执行省电力公司在成本管理、审计监督、电网规划、
建设计划管理、生产技术及安全管理、调度管理、电力营销管理、农村电价管理、
行政管理、企业党建及精神文明建设等方面的有关规定和办法。
　　第九条　人事和劳动管理
　　1、县供电企业的党政领导班子成员在征求有关部门的意见后，由省电
力公司按有关规定进行任免。
　　2、县供电企业的调入和录用人员，须经省电力公司审核批准。
　　3、县供电企业技术职务的评聘工作，由省电力公司统一组织。
　　4、省电力公司要按照电力行业的定员标准和省电力公司的有关规定，
审批县供电企业的三定（定编、定岗、定责）方案。
　　5、县供电企业的工资总额要实行总量控制，其劳动工资计划，须经省
电力公司批准。
　　第十条　财务管理
　　1、县供电企业实行独立核算，财务管理工作要执行国家有关财务、会
计制度和省电力公司的有关规定，接受省电力公司的监督和指导。
　　2、县供电企业要执行省电力公司有关资产管理的规定，确保国有资产
保值增值。
　　3、县供电企业的资产处置，需报省电力公司审批。
　　4、县供电企业要统一执行省电力公司资金管理的有关规定，按期编制
财务预算，报省电力公司审批执行。
　　5、县供电企业未经省电力公司审查、许可，不得为任何单位提供担保，
不得擅自对外投资，也不得向其他单位出借资金。
第五章　附　　则
　　第十一条　趸售县供电企业的代管工作由国家电力公司统一组织指导，省电
力公司负责组织实施。趸售县供电企业代管协议由省电力公司统一与县级人民政
府签订，已经对趸售县供电企业实行代管的省电力公司要按照本办法进行规范。
　　第十二条　各省电力公司可根据本地实际制定实施细则，指定部门归口
管理代管工作。