农业部


关于加强秋季草原防火工作的通知

农牧发[2004]35号


各有关省、自治区、新疆生产建设兵团草原防火指挥部：

　　入秋以来，我国大部分牧区持续干旱、高温，大风天气增多，牧草陆续枯黄，部分地区已在8月份提前进入秋季草原防火期，草原防火形势非常严峻。为全面提高草原火灾的综合防控能力,努力减少草原火灾损失，切实做好秋季草原防火工作，现将有关事宜通知如下：

　　一、加强组织领导，强化防火责任

　　各级草原防火部门要全面贯彻“三个代表”重要思想，认真落实科学发展观，充分认识草原防火的极端重要性，以对党和人民高度负责的精神，进一步增强草原防火的紧迫感和责任感，切实保护农牧民生命财产安全，维护国家生态安全。要切实加强草原防火工作的组织领导，做到早动员、早部署、早检查、早防范，决不能麻痹懈怠。要按照农业部和本省区的草原火灾应急预案，层层落实责任，并将责任制落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。各地草原防火部门要积极主动向当地政府汇报，与有关部门加强联系，密切配合，通力合作，共同做好草原防火工作。

　　二、开展监督检查，落实防火措施

　　我部将在秋季草原防火期间，派出检查组赴重点草原防火地区检查防火工作。各地要在秋季草原防火期开始前，认真组织开展防火安全检查。要对防火物资储备库、防火站现有的防火车辆、灭火器具、通信器材等物资进行一次全面的检修保养，确保设备完好。要严格执行项目建设标准，保质保量地完成草原防火隔离带开设任务，对开设不符合要求的地段，要立即采取补救措施，确保草原防火隔离带真正发挥作用。要充分发挥防火检查站的作用，严格控制和管理外来火源，加大在高火险时段对火灾多发区域的巡查密度，及时妥善处置火情。

　　三、抓好防火培训，提高管理水平

　　全国草原防火培训班暨扑火实战演习已于近日举行。各地要立即组织做好本地区的草原防火培训工作。要将草原扑火组织指挥、扑火技战术、紧急避险、风力灭火机的使用和保养等基本知识作为培训的重点内容。要加强草原防火实用技术的研究、开发与利用，推广运用计算机网络、3S(遥感、地理信息、全球卫星定位)等高新技术，不断提高草原防火管理水平。

　　四、做好火情监测，确保信息畅通

　　要做好草原火险监测预警和信息发布, 充分利用各种新闻媒体，采取多种形式，加大草原防火的宣传教育力度。各级草原防火部门要严格执行草原防火值班制度，在防火期坚持24小时值班，值班人员必须熟悉情况，并由领导带班。对卫星监测发现的热点，必须认真核查及处置，不得延误。要严格执行草原火灾报告制度，不瞒报、不少报、不迟报，确保火情信息迅捷畅通。

　　为及时掌握草原防火情况，各省区草原防火值班电话如有变动，请及时传报我部草原防火指挥部办公室。

　　联系人：黄明亮、吴晓天、宋中山

　　联系电话：010—64193111、64193161

　　传真：010—65005180

　　E-mail：fanghb@agri.gov.cn。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　农　业　部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇四年九月四日


　 目前，部分基层法院呈现调解率高，而“调解案件申请执行率”也高的“两高”现象。究其原因，笔者调研发现，主要为以下问题所致：

　　一，片面追求调解率，是产生“两高”现象的思想原因

　　采用调解手段化解社会矛盾纠纷，是我国人民司法工作的重要经验，是人民司法工作具有强大生命力和战斗力的重要标志，也是“马锡五审判方式”等优良司法传统在中国特色社会主义时期的传承、发扬和创新。2010年6月7日，最高法院颁布施行《关于进一步贯彻“调解优先，调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《调解若干意见》），将全国各级人民法院的司法调解工作推进到一个崭新的阶段，在我国人民司法史上具有里程碑意义。如果说，司法调解制度在我国历史上的首创之举是拓荒的话，那么《调解若干意见》所确立的“调解优先，调判结合”工作原则，则标志着司法调解的精耕时代已经到来。

　　但是，由于我国自2006年4月1日开始施行《诉讼费用交纳办法》后，低成本诉讼催生了诉讼狂潮，大量社会矛盾纠纷涌入法院，使我国法院系统自2009年起连续突破千万件大关，各级法院尤其是基层法院案多人少的矛盾始终无法获得有效排解。重庆市法院系统2011年的司法统计数据显示，该地区一般法官的年办案数量人均都在120件以上，北京、上海等地法官人均办案一般都在200件以上。为缓解案多人少的矛盾，各级法院都把调解结案作为主要办案方式，贯穿于审判管理去要求每个法官；上级法院的年度考核指标都把调解结案率纳入指标考核，作为“硬杠子”要求下级法院和办案法官。在案件数量和调解结案率的双重压力之下，人们扭曲了审判思路，片面追求调解结案率。审判思路的走偏，首源于各级法院的验收考核指标，贯穿于各级领导的层层加码，反映于每个法官办案实践活动的过程与结果。因此笔者认为，法院系统尤其是基层法院片面追求调解率，表现在具体办案法官身上，根子却在上级和领导层，其后果不可避免地出现高调解结案率导致高申请强制执行率。建议上级法院重新设计年度验收考核指标，因为，“调解优先”并不排斥“调判结合”，调解或者判决都属于人民法院法定的办案方式。所以，提高调解率应属于一种导向，但不应当成为强制性考核指标。

　　二，调解宗旨贯彻走偏，是导致“案结事不了”的根本原因

　　“调解优先，调判结合”以“案结事了”为宗旨。无论贯彻“调解优先”，还是坚持“调判结合”，最终之目的在于实现“案结事了”。因此，强调“调解优先”，就要求法官必须把调解作为一种办案理念、办案程序或办案方式，而不仅仅是一种结案方式，始终将调解手段置于案件审理、纠纷解决的首要位置，努力化解纠纷，达至“案结事了”之目的。强调“调判结合”，就要求法官科学把握适用调解或判决方式处理案件的基础和条件，根据各类案件的不同性质、具体情况和当事人的利益诉求，灵活运用调解或判决的司法方式（参见江苏高院司改办《能动司法的实践进程与制度构建》，载《法律适用》2010年第10期第24-25页）。即使判决，也要让当事人口服心服，从而避免或减少对抗性，为实现“案结事了”打下基础。因此，“案结事了”是“调解优先，调判结合”的根本原则和法官行为的指导方针。法官要以实现“案结事了”和维护当事人合法权益为基点，正确选用两种结案方法，而不能仅仅从方便自己、减少工作量出发去选择结案方式。

　　笔者认为调解结案的大多数案件进入强制执行程序，这就叫“案结事未了，官了民不了”，属典型的“两高”现象。这样的调解不但毫无价值，反而添乱，反而使当事人对法官的司法行为产生反感，并加重了执行机构的办案负担，而且将诉讼中的矛盾延伸到执行程序之中，增大了一系列不稳定因素。这样的调解是不应当鼓励和倡导的，必须予以坚决制止和纠正。

　　三，调解质量把握不严，是引发申请强制执行的内在原因

　　“调解优先”的根本要求在于调解这一办案方法的“优先”适用；“调判结合”的根本要求在于调解与判决这两种法定办案方式的因案适用。但无论是“调解优先”还是“调判结合”，都必须把办案的着力点放在化解当事人的纠纷矛盾上。离开这个着力点，调解质量将无法保障。事实上，调解和判决两种办案方式，如果运用得好，都可以化解纠纷和矛盾。调解，注重从根本上解决纠纷，体现程序的自治性和纠纷解决的协商性，同时避免上诉和再审，实现矛盾消除的彻底性，较之于判决易于被当事人接受，调解达成的协议易于理解并自觉履行。在营造诉讼环境上，调解能够最大化地发挥其特有功效，从而使友情重聚，亲情重合，爱情重圆。而判决，作为司法办案的最后手段，则在承担着解决纠纷职能的同时，更注重确定规则与程序维护，通过司法手段对纠纷是非分明的判决，来维系司法的公平、正义和权威，从而强调程序的正当性、审判的规范性和裁判的艺术性。集言之，调解柔性有余，而判决则刚性十足（参见《人民司法》2008年第7期载李方民《调判关系的司法定位与完善》）。

　　从理论与实践的结合而言，调解和判决都应当把重心放在力促矛盾的化解上，以达至两种办案方式之功能尽善尽美的发挥。应当说，这是“调判结合”的本意与指导思想所在。而就司法现实言，能够认真践行者也大有人在，且为世人瞩目。比如“辩法析理、胜败皆服”的宋鱼水，“情洒农家、心系民众”的金桂兰和“以情动人，以理感人，以法服人”的陈燕萍等优秀法官，大都是因案而宜、重视过程、以心?Q心、关注弱者的调解高手和矛盾纠纷的化解能手。有心，才有解决办法；重视过程，才有推进化解的力度。如果象现在的一些办案法官，不找准纠纷的症结，不设身处地为当事人的利益作考虑，不深入细致地循循善导，一味缩短调解过程，硬性催促当事人达成协议，甚至强迫调解、欺骗调解终结案件，表面上案件办结了，但问题却根本没有解决，“反弹”即成必然，高调解结案率最终引发了高申请强制执行率。调解质量的低下，促成了终端申请执行的趋势。因此，调解必须着力于矛盾的化解，重视调解质量，方能有效防止“两高” 现象的发生。


作者单位：重庆市奉节县人民法院