山东省临沂市人民政府


临沂市人民政府关于印发《临沂市地名管理办法》的通知

　　　　　　　　 临政发[2004]73号

各县区人民政府，市政府各部门、各直属机构，临沂高新技术产业开发区管委会，临沂经济开发区管委会，县级事业单位，各高等院校：
　　《临沂市地名管理办法》已经市政府第28次常务会议研究通过，现予以印发，望认真贯彻执行。

　　

二○○四年十二月二十二日




　　

临沂市地名管理办法



　　第一章　总则

　　第一条　为加强本市的地名管理，实现地名的标准化，规范化，适应经济、社会发展和人民生活的需要，根据国务院《地名管理条例》和《山东省地名管理办法》，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本市行政区域内地名的命名、更名、使用、标准地名标志设置及其相关的管理活动，适用本办法。
　　第三条　本办法所称地名包括：
　　（一）市、县（区）、乡（镇）等行政区划名称，开发区名称，街道办事处和社区居民委员会、村民委员会名称；
　　（二）自然村、居民住宅区等居民地名称；
　　（三）山、丘陵、河、湖、泉、溪、沙滩等自然地理实体名称；
　　（四）城市道路、公路、广场、桥梁、隧道、涵洞、坝堤、码头、渡
　　口、渠、水库、城市公交站点、具有地名意义的大型建筑物等人文地
　　理实体名称；
　　（五）名胜古迹、纪念地、公园、风景名胜区、园林旅游渡假区、
　　自然保护区、古遗址等名称；
　　（六）专业部门使用的具有地名意义的车站、机场、码头（含轮
　　渡站）货运枢纽站等名称；
　　（七）门牌（包括建筑物门牌号、住宅楼幢号、单元号、户室号）。
　　第四条市人民政府地名主管部门负责全市的地名管理工
　　作，县（区）民政部门负责本辖区内的地名管理工作。其主要职责是：
　　（一）贯彻执行有关地名工作的法律、法规、规章，制定并组织实施本市地名工作规划；
　　（二）依据城市规划编制并组织实施本辖区地名规划；
　　（三）负责辖区内地名的命名、更名，公布标准地名；
　　（四）监督检查标准地名的使用；
　　（五）指导各类地名标志的设置、更新和管理，推行地名的标准化、规范化；
　　（六）编辑出版地名录、地名词典、地名图以及其他地名图书资料；
　　（七）收集、整理、更新和完善地名资料，管理地名档案，开展地名信息咨询和地名学术研究。
　　建设、规划、房产、公安、工商、交通、质量技术监督、园林等有关部门，应当按照各自职责配合民政部门做好地名管理工作。
　　乡、镇人民政府和街道办事处应协助地名主管部门监督检查辖区内的地名工作。
　　第五条　地名管理应当从本市地名的历史和现状出发，保持地名的相对稳定，对体现当地历史、文化的地名应当予以保护。

　　第二章　地名的命名和更名

　　第六条　地名的命名、更名应当遵循下列规定：
　　（一）维护国家主权、领土完整和民族尊严，有利于人民团结，符合社会道德风尚和人们的认知习惯；
　　（二）体现当地历史、文化、地理或经济特征，与城市规划所确定的使用功能相适应，符合命名对象的性质、功能、形态、规模和环境等实际情况；
　　（三）一般不以人名作地名、禁止使用国家领导人的名字作地名，不以外国人名、地名、企业、商标和外国词汇音译的词语作地名；
　　（四）乡（镇）一般以乡（镇）人民政府驻地的村名命名，街道办事处、居民委员会，一般应以所在街巷名称命名；
　　（五）一地一名，名地相符，派生地名与主地名相协调；
　　（六）用字符合国家通用语言文字的规定，禁止使用生僻字、自造字、同音字；
　　第七条　地名由专名和通名两部分组成。专名反映地名的个体属性，通名反映地名的类别属性。不得仅用专名作地名或在同一地名中使用两个通名。
　　第八条　大型建筑物和居民住宅区的命名，其通名应遵循以下规定：
　　（一）小区：居住总户数在三千户以上，并有与其相配套的公共服务设施；
　　（二）花园：绿地率不底于百分之四十；
　　（三）园、苑：绿地率不底于百分之三十五；
　　（四）山庄：依山而建，绿地率不底于百分之四十五；
　　（五）别墅：建筑物容积率不超过零点五；
　　（六）中心：指具有一定规模、有特定功能的建筑群；
　　（七）市区内新建大型建筑物使用大厦作通名，应当是具有一定体量和高度的单体建筑物；
　　（八）市区内新建居住、商业、办公等用途的建筑群使用城作通名，以居住为主的，占地面积应当在一百万平方米以上；以科技、工业、商业为主的，占地面积应当在五万平方米以上；
　　（九）市区内新建商业、办公等用途的建筑群使用广场作通名的，占地面积应当在八千平方米以上，相对完整并有二千平方米以上集中公共绿地（不包括停车场、消防通道）。
　　使用前九款规定以外的通名的命名条件，由市人民政府另行制定公布。
　　第九条　下列范围内的地名不得重名、同音：
　　（一）本市区域内的乡（镇）、街道办事处的名称；
　　（二）市区内道路、居民区的名称；
　　（三）同一县（市）区内道路、居民区的名称；
　　（四）同一乡（镇）内行政村、自然村的名称；
　　（五）本市行政区内的自然地理实体的名称。
　　第十条　地名的命名按照下列程序办理：
　　（一）县（区）行政区域名称的命名，按照国家行政区划管理的有关规定办理；乡（镇）行政区域名称的命名、更名，由所在地的县（区）人民政府提出申请，经市人民政府审核后，报省人民政府批准；街道办事处名称的命名、更名，由所在地的县（区）人民政府提出申请，报市人民政府批准；村民委员会、社区居民委员会和自然村名称的命名，由所在地的乡（镇）人民政府（街道办事处）提出申请，报县（区）人民政府批准，并报市地名主管部门备案。
　　（二）山、河、湖、泉等自然地理实体名称的命名、更名，由所在地的县（区）人民政府提出申请，报市人民政府批准；涉及本市两个县、区以上范围内的道路、山脉、河流、湖泊等需要命名、更名的，由市地名主管部门提出方案，报经市人民政府批准。（三）文物古迹、纪念地、公园、风景名胜区、旅游渡假区、自然保护区、开发区等自然地理实体名称的命名、更名，市区范围内的，由其主管部门向市地名主管部门提出申请，报市人民政府审批；县范围内的，由其主管部门向县地名主管部门提出申请，报县人民政府审批，并报市地名主管部门备案。
　　（四）道路、桥梁、广场、隧道、涵洞、堤坝、水库等名称的命名，建设单位应在项目选址、设计的同时，向市地名主管部门提出申请，市地名主管部门应在五个工作日内提出初审意见并报市政府批准；单位和个人投资建设的，由投资者提出申请。
　　道路、桥梁、广场、隧道名称的更名，由申请变更单位向市地名主管部门提出申请，经审定后，报市人民政府批准。
　　（五）专业部门使用的具有地名意义的站、台、港、场和公路等名称的命名、更名，由其主管部门承办，在征得所在地的县级以上人民政府同意后，报上级专业主管部门审批。
　　（六）居民住宅区、大型建筑物的命名、更名，由建设单位、产权单位向市地名主管部门申请，市地名主管部门应当在十个工作日内报市人民政府批准。规划、建设、房产等部门在核发相关证件时，应当查验标准地名批准文件。
　　第十一条　申请办理地名命名、更名，应当如实填写地名命名、更名申请表。申请文件的内容应包括：拟定地名的汉字，标注声调的汉语拼音，命名、更名的理由，拟定地名的含义，命名、更名的平面图等相关资料。
　　第十二条　经依法批准的地名为标准地名，无特殊情况不得变更。确有下列情形之一的，可以变更地名：
　　（一）因行政区划调整或其他原因，需要变更行政区域名称，变更自然地理实体和专业部门使用的站、台、港、场、公路等名称的；
　　（二）因城市道路起止点、走向或指位功能发生变化，需要变更路名的；
　　（三）因产权所有人提出申请，需要变更居民地、大型建筑物名称的；
　　（四）因实行地名有偿冠名需要变更地名的。
　　变更地名的申请、审批、登记、按照第十一条规定的程序办理。
　　根据本条第（一）项、第（二）项、第（三）项规定变更地名引起的地名标志（含门、楼牌）、户籍登记、房地产登记、工商注册、税务登记等变更手续涉及的行政性事业收费，由提出变更地名的申请人承担：根据本条第一款第（四）项规定变更地名引起的，从有偿地名冠名费中支付。
　　第十三条　地名实体发生变化，由下列情形之一的，应当注销地名：
　　（一）因行政区划调整或自然变化消失的，由市、县（区）地名主管部门注销；
　　（二）因城市建设消失的，由建设单位报市、县地名主管部门注销；
　　根据本办法第十条第（六）项规定取得标准地名使用证，但未取得建设工程规划许可证或者建设工程规划许可证失效的，由规划部门通知同级地名主管部门注销地名。
　　第十四条　因行政区划调整、城市建设、自然变化而消失的地名应予废止，废止的地名由市、县（区）人民政府及时向社会予以公告。
　　第十五条　由市、县（区）人民政府批准的地名，市、县（区）地名主管部门应当及时将有关资料录入本级地名数据库。凡由区人民政府批准的地名，区地名主管部门应当及时将有关资料报市地名主管部门备案。

　　第三章　地名使用和管理

　　第十六条　市、县（区）人民政府应当将批准的标准地名及时向社会公告。
　　第十七条　地名主管部门应当监督本辖区内标准地名的使用，负责编纂本行政区域的地名录、地名志、地名图和行政区划名称等标准化地名书、图出版物，及时向社会提供法定地名。
　　第十八条　地名应当按照国家语言文字管理机构公布的规范汉字书写，其中门牌号应用阿拉伯数字书写。
　　地名的罗马字母拼写，应当符合国家公布的《汉语拼音方案》和《中国地名汉语拼音字母拼写规则》。
　　第十九条　机关、团体、部队、企事业单位和其他组织在公文、报刊、公告、证件、广播和电视节目、教材、牌匾、商标、地图等方面必须使用依法批准的标准地名。
　　第二十条　市、县（区）人民政府有关部门在办理建设工程规划许可证、商品房预售许可证、户籍登记、房地产广告登记手续时，涉及居民区、大型建筑物名称的，应查验有无标准地名使用证，对无标准地名使用证的不予办理。
　　第二十一条　本办法实施前已经使用的地名经过清理整顿，由地名主管部门编入地名录。编入地名录的地名视依照本办法批准的地名。
　　第二十二条　市、县（区）地名主管部门应当建立本级地名档案管理制度和地名信息系统，保持地名资料的完整，对社会开展多种形式的地名信息服务。
　　市、县（区）地名主管部门应当建立地名年报制度，及时更新地名信息。

　　第四章　地名的有偿冠名

　　第二十三条　本办法所称地名的有偿冠名，是指人民政府根据企业申请，用体现企业的名称或用商标、品牌作专名命名地名，并向申请人收取地名冠名费的行为。
　　第二十四条　市、县人民政府对本辖区内的城市道路、桥梁、隧道、涵洞、水库、广场、公园、旅游度假区等城市基础设施、公共设施和新建的居民区、非自建自用的大型建筑物可以实行有偿冠名。但对群众认同感强，反映历史、文化和城市特色的地名不得实行有偿冠名。
　　第二十五条　市、县地名主管部门应当拟定地名有偿冠名项目方案，报同级人民政府批准后组织实施。
　　第二十六条　地名有偿冠名应当坚持公开、公平、公正的原则，采取拍卖、招标或协议的方式进行。有二个以上申请人申请地名有偿冠名的，必须采取拍卖、招标的方式进行。
　　第二十七条　地名有偿冠名使用年限不得少于二十年。
　　任何单位和个人不得擅自变更和转让有偿冠名的地名。
　　第二十八条　提出地名有偿冠名的申请人，应当向市县地名主管部门提供有偿冠名申请书和拟冠名地名的分析报告、合法有效的资金信用证明、营业执照、法人代表证明书。地名主管部门应当对其提供的资料进行审核。经审核合格的，方可参与地名有偿冠名的拍卖、招标或协议活动。
　　第二十九条　地名主管部门应当与取得地名有偿冠名资格的申请人签订合同。取得地名有偿冠名资格申请人应当按照合同约定一次性支付地名有偿冠名费。地名主管部门对支付地名有偿冠名费的应当依据本办法第二章、第五章的有关规定办理地名命名手续和设置地名标志；对未支付地名有偿冠名费的，有权解除合同，收回地名有偿冠名使用权。
　　第三十条　地名有偿冠名费，应当上缴同级财政，用于城市基础设施建设和地名管理相关的业务支出，接受审计部门的监督。

　　第五章　地名标志的设置与管理

　　第三十一条　地名标志是法定的国家标志物，地名标志设置应当符合下列规定：
　　（一）点状地域至少设置一处标志；
　　（二）片状地域根据范围大小设置两处以上标志；
　　（三）线状地域在起点、终点、交叉路口必须设置标志，必要时在适当地段增设标志；
　　（四）地名标志设置应符合国家规定的有关技术规范，地名标志制作应当符合《地名标牌、城乡》GBI7733.1－1999的规定。
　　第三十二条　本办法第三条（一）、（二）、（三）、（七）、款所列地名及城市道路、立交桥、广场等标志的设置与管理，由同级地名主管部门统一组织实施，（五）、（六）、款所列专业部门管理使用的具有地名意义的名称和标志的设置与管理，由各专业部门具体负责，并接受同级地名主管部门的监督和指导。
　　第三十三条　地名标志应当自地名批准、登记后1个月内设置完成。
　　新建、改建、扩建的道路、桥梁、广场、居民区等地名标志应当在工程开工后10日内，由所属单位到当地地名主管部门办理登记注册手续，并应当在工程竣工的同时设置完成；工程分期竣工的，应当在每期工程竣工的同时设置完成相应的地名标志。
　　第三十四条　任何单位和个人不得擅自设置、移动、涂改、遮掩和损毁地名标志。
　　建设单位因施工确需要临时移动地名标志的，应当报设置部门批准并在工程竣工时恢复原状。
　　第三十五条　地名标志的设置和管理经费，城区内道路、街等公益性设施标志的制作与管理费用，由地方政府财政部门拨款解决；大厦、商场、小区、楼、门、户牌等非公益性设施标志的制作费用，由受益单位或个人负担。
　　第三十六条　市、县（区）地名主管部门应当会同有关部门，每年对辖区内各类地名标志进行检查，发现地名标志有下列情形之一的，应责令限期改正：
　　（一）地名标志未使用标准名称或书写不规范的；
　　（二）地名标志已锈蚀、破损、字迹模糊不清或残损不全的；
　　（三）在应设置地名标志的地方未设置地名标志的；
　　（四）擅自制作地名标志不符合地名管理规定要求的。

　　第六章　法律责任

　　第三十七条　擅自命名、变更地名或使用非法标准地名的，地名主管部门应当责令其停止使用，消除影响；造成不良后果的，由其承担相应的法律责任。
　　第三十八条　偷窃、损坏、玷污、遮挡或擅自移动、涂改地名标志的，由地名主管部门责令其赔偿或恢复原状；依据《中华人民共和国治安管理条例》有关规定应当予以处罚的，由公安机关依法给以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十九条　地名管理工作人员玩忽职守、滥用职权的，由所在单位或上级主管部门批评教育，情节严重的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第七章　附则

　　第四十条　本办法由市民政局负责解释。
　　第四十一条　本办法自发布之日起施行。


不动产收益权质押贷款研究

秦凤伟

摘要：不动产收益权质押作为一种新型金融业务,体现着新型的法律关系。它具有权利标的的特殊性、主体的特定性、质权实现方式的独特性等特征。不动产收益权质押的设定须由政府向上级主管部门申请办理行政许可,当事人须订立书面质押合同,并办理登记。它对质权人和出质人具有不同的效力。对不动产收益权质押而言,《担保法》存在不合时宜、不完善、系统性与科学性欠缺等问题,应尽快修改完善。

关键词：不动产；收益权；质押；基础设施；担保法

一、引言
对发展中国家来说，追求经济增长速度有着特殊重要的意义。它不仅是发展生产力，改善人民生活的需要，而且直接影响着该国的国际地位。而经济增长速度的快慢在很大程度上又取决于该国诸如高速公路、高速铁路、自来水厂、污水处理厂等大型社会公益性基础设施建设的数量与质量。由于基础设施建设本身具有所需投资数额巨大、建设周期长、风险系数高等固有特点，使得众多私人投资者望而却步。如何加大融资力度，利用有限的资金加快基础设施建设步伐，已成为广大发展中国家面临的一项重大课题。
几年前，在中国东部沿海地区，一些具有超前意识的银行为了配合本地区社会公益性基础设施建设进程，敢于尝试，勇于创新，依靠法律规定并充分运用相关法律原理，开办了以高速公路桥梁、隧道、渡口、污水处理设施等不动产的收益权为出质标的的新型权利质押贷款方式。此后这种贷款方式迅速崛起，成功地解决了银行一些信贷业务上的担保问题，既扩大了银行业务，又保障了信贷资产安全，更促进了地方基础设施建设的发展。
但是不动产收益权质押无论在理论上还是在实践上都是一种新生事物。何谓不动产收益权质押？对社会实践而言，它有何价值，价值大亦或小？同传统的权利质押相比，有何明显特征？它是如何设定的，依法设定后又有那些法律效力？当我们试图准确把握不动产收益权质押之时，这些问题便一一摆在我们的面前了；而当我们试图有效解决这些问题的时候，对不动产收益权质押就需要进行系统研究了。
二、不动产收益权质押概说
对不动产收益权质押的研究，首先要明确不动产收益权质押概念的内涵。关于不动产收益权质押的概念，在各国法律上甚至学理界都没有明确规定。在对不动产收益权质押之内涵予以界定之前，我们有必要先明确一下质押、权利质押等相关概念。
质押，在传统民法中又称为质权，它是指债权人为担保债权，可以在给付未履行前留置债务人或第三人交付的质物，并于债务人不履行债务时，得以其占有的质物的价值优先于其他债权人受偿其债权（周??，1994；王利明，1998；郭明瑞，1999）。债务人或第三人用于质权担保的财产为质权标的，谓之质物；占有质权标的之债权人谓之质权人；提供财产设定质权的债务人或第三人为出质人，又谓之质押人。由于质押是为担保债权而在质物之上设定的质权，债权人对质物价值可予以支配并可以排除他人的干涉。因此，质权属于担保物权。依各国物权立法之通例，质押可分为动产质押和权利质押。所谓权利质押，是指以所有权以外的可让与的财产权利为出质标的的质押（刘迎生，1998）。按照一般民法原理，能够成为权利质押之标的的权利须具有以下几个特性：第一，须为财产权利。所谓财产权利系指以实现财产利益的自由为内容，直接体现某种物质利益并能以金钱估价的权利。权利质权是以权利之交换价值担保债权的，因此它具有财产权利的属性。第二，须具有可让与性。因质权为价值权，须以其标的之变价优先受偿质权人的债权，因此质权的标的须有变价之可能。虽为财产权，但无让与性的权利，因不能实现变价，也就不能成为质权的标的。第三，须为适于设质的权利。至于何种权利适于设质，须由各国物权法律依据国情而规定。
那么，不动产收益权能否成为权利质押的标的呢？《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）第75条明确规定了可以质押的三种类型的权利，即：1、债权类，包括票据（汇票、本票、支票）、债券、存款单、仓单、提单；2、股权类，即依法可以转让的股份、股票；3、知识产权中的财产权，即依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权。同时在立法技术上又以第（四）项“依法可以质押的其他权利”之弹性规定作为补充。那么不动产收益权究竟属于何种权利？债权？股权？亦或知识产权中的财产权利？笔者认为，不动产收益权不属于上述权利中的任何一种，而是一种新型的财产权，具有权利质押之权利所具有的各种特性，当属“依法可以质押的其他权利”无疑。为此笔者将不动产收益权质押的内涵界定为：债权人（一般指银行等金融机构）为担保其借贷债权，在债务人（一般指政府）给付前得以留置债务人交付的高速公路桥梁、公路隧道、公路渡口、污水处理设施等不动产收益权，并于债务人不履行还本付息义务时，得以上述设施之收益优先受偿的担保行为1。
对于以不动产权收益权为权利质押标的一说，无论在各国法律上，还是在理论界甚至在实践中都是有据可凭的。
（一）法律依据。中国台湾地区民法第900条规定，可让与之债权及其他权利，均得为质权之标的物；德国民法典第1273条第一款规定，权利得为质权的标的物。第1274条第二款规定，不得转让的权利，不得设定权利质权；瑞士民法典第899条、日本民法典第362条、意大利民法典第2784条亦有类似规定2。中国《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的司法解释》第97条明确规定了“以公路桥梁、公路隧道、公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理”。这为不动产收益质押提供了明确而又可行的法律依据。
（二）理论依据。以不动产收益权为质押标的，不仅有法律依据，亦为中国一些民法学者所认可。梁慧星教授认为（梁慧星，1995），日本现今通行的权利质权有：债权质权；股票上质权；公司债券上质权；不动产物权上质权；无体财产权质权；提单上质权；保险金请求上质权 。不动产收益权应为不动产物权的一种，可以成为权利质押之标的；江平教授认为（江平，2000），凡具有可转让性的其他权利均可成为质权利。如土地使用权，不动产上的收益权 。对不动产上的收益权可为权利质押标的，笔者无异议。但认为土地使用权可为质押标的却不敢苟同。因为依中国法律规定，以土地使用权设定担保的，为抵押而非质押。
（三）实践先例。从1997年以来，广东省某市环城高速公路建设急需大量资金，向几家银行申请贷款。由于这些贷款金额巨大，在落实贷款担保问题上比较困难。而政府及有关主管部门对此又相当重视，有意尽快促成贷款的落实。在此情况下，该市某银行信贷部门和该行法律部门经过调查讨论，研究有关法律规定，大胆提出了以高速公路收费权益作质押的方案，得到了政府主管部门的赞同、配合和支持，从而顺利签订了《质押合同》。合同签订后，经政府公路收费主管部门批准生效。同时，该银行还在尝试接受以污水处理收费权益作质押发放公益项目污水处理厂建设贷款基金，其基本操作程序及《质押合同》的约定，与上述以公路收费权出质相似。该行以收费权（或收益权）作质押不仅解决了贷款担保问题，而且也解决了还本付息资金的来源，开创了中国以不动产收益权质押贷款方式加快社会公益性基础设施建设的先河。
三、不动产收益权质押的效应分析
任何事物的存在与发展，都有其一定的价值基础，不动产收益权质押亦不能例外。商业银行等金融机构接受政府及有关部门以高速公路、污水处理的收益权为质押标的而向其放款，既解决了政府建设基础设施所需资金短缺的难题，又扩大了银行自身信贷业务的范围，实现了银行资产的保值增殖，更加快了地方经济建设的发展，其具有的积极效应是不言自明的——
（一）不动产收益权质押是确保银行信贷债权实现的可靠手段。根据担保法原理，债的担保有人保与物保之分。物的担保又可进一步分为移转所有权的担保与担保物权之分。在人的担保中，因为以保证人的信用作担保，债权人的债权能否确保在很大程度上取决于保证人的信用，而保证人的信用则具有浮动性，其财产也处于不断变动状态，具有不稳定性。而物的担保因是直接以物为担保的，不受担保人的信用状况限制，所以物的担保比人的担保更具有可靠性，故有法国谚语曾云：“人的担保不如物的担保”1。但在物的担保中，移转所有权的物的担保，因其仍属于一种债的关系，原则上并无对抗第三人的效力，所以这种担保也缺乏足够的安全性。 而担保物权则与之不同。如前所述，不动产收益权质押为担保物权之一，它是在担保物（不动产收益权）上设定一种物权，担保物权人（ 质权人）支配着质物即不动产收益权之价值，在债务人不履行债务时可直接代为行使收费权并控制账户内的资金流出，直至贷款本息得以偿还。因此不动产收益权质押既不受担保提供人的财产状况的影响，又可打破债权人平等受偿的原则，可以使银行的信贷债权得到充分的保障，因此不动产收益权质押是确保银行信贷债权实现的可靠手段。
（二）不动产收益权质押是政府融通资金以解决基础设施建设资金短缺的有效途径。不动产收益权质押不仅于债权人有确保其借贷债权实现的作用，而且于债务人一方亦是其融资的有效手段。在现今国际国内条件下，发达国家与发展中国家在许多方面都存在着巨大的差距。其中在高速公路、城市基础公益设施建设方面的差距更是令人吃惊。发展中国家要想缩短这一差距必须加快社会公益性基础设施建设步伐，以期为其他各方面建设夯实基础。但发展中国家同时又普遍面临着资金短缺的难题，而广大私人投资者对诸如高速公路，污水处理厂等投资巨大的社会公益性项目，要么因其投资巨大不愿意投资；要么因其风险大、建设周期长而望洋兴叹；要么心有余而力不足。在这种情况下，政府以债务人的身份，以高速公路、污水处理厂收费权作为出质标的向银行申请贷款，既对银行债权的实现提供了可靠的保障，又使政府获得了自己所需要的资金。因此，设定不动产权益质押以增强政府信用是政府融资的有效手段。同时，债务人借债后，若不能清偿债务，其用以担保的不动产收益权将由银行代为行使，政府信用将受到影响。所以债务人为避免自己信用减损势必会尽力合理利用融通的资金进行基础设施建设，力争以最小的投入获得最大的产出，提高经济效益。
（三）不动产收益权质押是发展地方经济的有效工具。正如前述，政府通过以高速公路、污水处理等不动产收益权为出质标的从银行获得所需款项后投入到基础设施建设中去，基础设施建设势必快速发展，这会对地方其他各项事业发展起到带动作用，连锁反应便应然而生。这样基础设施建设与其他各项事业互相促进、相互依存，对整个地方的经济、社会、文化等各项事业的健康发展将起到积极作用。
当然，任何事物的发展，有其积极的意义，亦必有其消极的影响，不动产收益权质押亦概莫能外：1、由于高速公路、污水处理厂等社会公益性基础设施建设所需资金数额巨大、建设周期过长，使得银行在发放贷款后因资金缩减而对其他信贷业务的发展造成了很大的限制；2、在建设周期内，因银行方面原因而单方违约，势必造成工程因资金短缺而中途搁浅；3、在不动产收益权质押中，政府为一方当事人。但由于在中国目前体制下，与政府相比，银行仍处于弱者的地位，一旦政府违约，银行与政府之间的诉讼纠纷必将旷日持久，这无论于政府还是于银行都有害而无利；4、在同一不动产收益权上设定数个质押时，债权人之间如果发生纠纷，势必比一般民事纠纷纷繁复杂，徒使不动产收益权质押不经济。
不动产权益权质押尽管存在一些消极影响，但我们绝不能因噎废食。毕竟不动产收益质押的积极效应仍是远远大于其消极影响的，我们应该加大力度支持不动产收益权质押业务的顺利开展。
四、不动产收益权质押的特征
不动产收益权质押为权利质押的一种，属于担保物权，具有担保物权所具有的一般法律特征：如具有从属性，从属于所担保的主债权，主债权无效，不动产收益权质押亦无效；如具有不可分性，即在债权全部受偿前，质权人得就质物的全部行使其质权，质权的效力及于质权标的的全部，即使债权部分受清偿也不受影响；如不动资产收益权质权为价值权和变价权：一方面质权是以取得质物的交换价值为内容的，另一方面又不是以实现给付价值为目的而是以标的物的价值来优先受偿的价值权；如具有优先受偿性，等等。但是， 不动产收益权质押毕竟是一种新型的权利质押，具有其他权利质押所不具有的特殊法律特征——
（一）权利标的的特殊性。作为不动产收益权质押标的的收益权，实际上是一种投资收益权，具体体现为收费权。对于高速公路、污水处理设施等投资金额巨大的社会公益性项目，在中国目前的投资体制下，单纯依靠私营企业和个人投资是不现实的，需要政府积极参与，甚至政府也可以直接作为投资主体。那么，既然是一种公益事业的投资，其收益如何体现呢？就只有通过收费权来实现了，如作为高速公路受益者的车辆使用者、作为污水处理收益者的居民就应缴费。因此这种作为投资收益的收费权不同于政府为实现政治的经济的职能而运用的行政管理收费权，两者在性质上是截然不同的，前者是一种民事财产权，具有可让与性，适于设质，能够成为权利质押标的；后者是一种行政权，不具有财产性、可让与性与适于设质性，不能成为质押标的，这是需要特别加以区别的。
（二）主体的特定性。由于不动产收益权质押涉及的项目大多都是投资金额巨大的社会公益项目，在中国目前的投资体制及国情条件下，绝不能指望企业动辄出资几亿甚至几十亿上百亿元资金搞基础设施建设。因此，不动产业收益权质押的一方当事人即质权人在目前只能为银行等金融机构。至于金融机构为中资亦或外资，则在所不问（当然，我们并不排除企业在经济实力增长到一定程度后投资社会公益项目的可能性）。不动产收益权质押所涉及的另一方当事人即出质人亦为代表国家的政府。政府为筹集资金加强基础设施建设而以不动产收益权为质押标的，其成为质押另一方当事人，自是无庸质疑。在市场经济条件下，同银行相比政府拥有日益扩张的行政权力，银行处于相对弱者的地位。这就要求政府在质押中与银行应处于平等的法律地位，政府无权将自己的意志强加给银行，不得强令银行等金融机构提供质押贷款。银行是否向政府提供质押贷款，应由银行根据实际情况及可行性自主决定，政府不得干涉。
（三）对每个主体来说，权利的享有或义务的履行在时间上具有阶段衔接性。在传统的借贷关系中，权利的享有与义务的履行具有同步性。银行根据借贷合同向借款人发放贷款后直至履行期届满时，借款人负有每月向银行支付利息的义务。但不动产收益权质押则不同。在不动产收益权质押中，双方当事人行使权利与履行义务一般以高速公路、污水处理厂等社会公益性项目竣工投入使用之日为分界线。竣工投入使用之日前，银行按照借贷合同约定一次性或分批投入资金，银行处于履行义务阶段，而作为债务人的政府不须向银行支付本金或利息只须妥善管理资金使用即可。竣工投入使用之日起，政府开始将每日所收费用存入银行账户并按合同约定支付本金及利息，处于履行义务的阶段。因此，不动产收益权质押中各方当事人行使权利与履行义务在时间上具有明显的阶段衔接性。
（四）质权实现方式的独特性。在传统的权利质押中，质权的实现一般是在债权人不履行债务时，质权人得以留置其占有的权利并以该权利折价或者以拍卖、变卖该权利的价款优先受偿。而不动产权收益权质押中质权的实现则明显不同。在不动产收益权质押中，当借款人未履行相应义务，贷款银行需要实现质权时，质权人即贷款银行可以代为行使收费权，并控制收费账户内的资金流出，直至贷款本息得以偿还完毕为止。尤其值得强调的是，不动产收益权质押在不动产未竣工投产之前绝无可能提前实现质权。
（五）程序更趋严格性。不动产收益权质押中，除了要求当事人双方签订书面的借贷合同、质押合同外，还得依法向政府主管机关办理质押登记并向当地公证机关办理公证。同时政府还得向上级主管机关办理不动产收益权质押的审批手续，取得行政许可。履行了上述严格的程序后，质押合同方可依法生效。
此外，不动产收益权质押还受到高速公路车流量、污水处理受益人口数量等客观因素的影响，具有一定程度的不稳定性。
五、不动产收益权质押的设定
不动产收益权质押的设定与一般权利质押的设定一样，都须依当事人之间的法律行为而设定。但不动产收益权质押的设定在具体内容和程序上与一般权利质押仍有很大区别。
（一）不动产收益权质押须由政府向上级主管部门申请办理行政许可。由于不动产收益权质押所涉及的高速公路、污水处理厂等大型社会公益项目大都关系到国计民生，影响到广大人民群众的切身利益。因此政府以这些社会公益项目的收益权进行质押必须慎重、严肃。这就要求政府必须向上级主管机关申请办理行政许可。所谓行政许可是只指行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为（罗豪才，1996）。政府在向上级主管机关申请办理行政许可时，应提交高速公路、污水处理厂等社会公益项目的可行性研究报告、与银行等金融机构签订的借贷合同、书面申请书以及有关机关的批准文件等。上级主管机关经过对申请人的申请书及有关材料进行审查，若确认其符合法定条件，即应在规定的期限向申请人颁发有关许可证。行政许可证的申请及颁发，是不动产收益权质押得以依法设定的首要必经程序。无行政许可，不动产收益权质押的设定就无从谈起。
（二）当事人须订立书面质押合同。设定不动产收益权质押，当事人须订立书面质押合同。不动产权益权质押合同与一般质押合同的内容基本相同。即包括：1、被担保的主债权的种类、数额；2、债务人履行债务的期限；3、质物的名称、数量、质量、状况；4、质押担保的范围；5、质物移交的时间；6、当事人认为需要约定的其他事项（《担保法》第６５条第一款）。至于每项的具体内容，因与一般质押合同内容无太大差异，故此不赘述。在此笔者将着重探讨以下内容：
第一，关于订立书面合同的必要性问题。《担保法》第64条第1款规定：“出质人和质权人应当以书面形式订立质押合同”。依此规定，质押合同应采用书面形式。但书面形式是否为质押合同成立的必要条件呢？对此学术界看法相反：一种观点认为，书面形式属于质押合同成立的形式要件，如当事人未采用书面形式，质押合同不成立。另一种观点认为，质押合同的书面形式仅具有证据效力，因此当事人未以书面形式订立质押合同的，只要有其他证据能够证明质押合同存在的，质押合同仍然有效1。在一般权利质押问题上笔者同意后一种观点。但在不动产收益权质押问题上，因其涉及的不动产大都影响深远且牵涉到政府、银行，一旦发生争议其纠纷必将旷日持久。如不订立书面质押合同，举证将极为困难。故此笔者认为当事人双方应签订书面的不动产收益权质押合同。
第二，关于当事人能否自行约定质权存续期限的问题。中国现行《担保法》在保证制度中，规定了保证人承担责任的期间，但是在质押制度中并没有规定期限问题。《担保法》第65条规定了“当事人认为需约定的其他事项”，对此是否可以认为《担保法》允许当事人约定质押期限，在学理上有不同观点。一种观点认为：质押合同当事人自行约定的质押期间是有效的。因为尽管质权为物权，但质押合同仍然可以适用合同法的自由原则，尊重当事人的自主自愿。如果当事人约定了质押期间，则视为质权人接受了质权的期限限制，质权人只能在该期限内实现质权，更何况中国法律并不禁止当事人自行约定质权期限，所以这种约定并不违反强制性的法律规定，应当是合法有效的。尽管物权中的所有权具有无期限性，但并不排除其他物权的有期限性，以所谓物权的无期限性作为拒绝承认质押的期限理由是不成立的。这种观点，以郭明瑞教授为代表（郭明瑞，1999）。另一种观点认为：质押合同中约定有质权的存续期间的，其约定无效。依物权法定主义原则，物权的种类和内容均由法定，不受当事人意思的限制。允许当事人约定质权的存续期间，违背物权法定主义原则，且与质权担保债权受偿的目的相抵触。质权以质物的交换价值担保债权的实现，从属于被担保的债权而存在，债权不消灭，质权没有单独归于消灭的理由，惟有债权消灭，质权才可归于消灭。当事人约定质权的存续期间，对于质权人利用质押担保制度没有任何益处。在现实生活中，出质人或债务人利用质押合同所约定的质权的存续期间，对抗质权人对质物行使权利，将极大地削弱质押担保作为物的担保的可信程度。持此种观点者以梁慧星教授最具代表性1。对在不动产收益权质押合同中当事人能否自行约定质押期限这一问题，笔者同意第二种观点。其理由除了梁教授的论点外，还考虑到不动产收益权质押中权利的行使或义务的履行在时间上具有阶段衔接性，同时如允许约定质押期限，一旦在约定期限内银行债权未受完全清偿，将极大地损害银行的信贷权益。因此，不动产收益权质押合同中当事人不得约定质押期限，其质押期限依质押所担保的主债权的存续期限而定。
第三，关于质权的实现方式问题。不动产收益权质押中质权的实现方式是有别于一般质权的实现方式的。在动产质押中，质权人在债务人不履行债务时，得以留置出质人提供的质物并以该质物折价或拍卖、变卖质物所得价款优先受偿；一般权利质押中质权的实现方式与动产质押中质权的实现方式并无太大差异。但是，不动产收益权质押往往涉及高速公路、污水处理厂等大型社会公益性项目，且当事人权利的行使或义务的履行又以不动产竣工投产为分界线，因此其实现方式具有独特性：高速公路、污水处理厂等大型公益性项目竣工投产之后，高速公路、污水处理厂等收费其本账户应设在该银行，所有收费均应汇入此户，在还款期内，应保持有足够支付每期还款额的余额，借款人使用该账户内的资金，应当经贷款银行的同意。若借款人违约，质权人即贷款银行可以代为行使收费权并控制该收费账户的资金流出，直至贷款本息得以偿还。
第四，关于特殊情况下的救济问题。古语云：凡事预则立，不预则废。当事人在签订不动产收益权质押合同时必须对将来可能影响债权债务的履行的特殊情况进行充分的估计，并对相应的救济手段作出约定。在现代社会中，各种情况错综复杂，瞬息万变：一国政府在面临外敌入侵的情况下实行军事管制，限制非军用车辆在高速公路上行驶；因特殊情况，通过行使行政权力对收费账户内的资金进行强制征用；因发生地震、水灾等自然灾害造成高速公路严重毁坏，一时又难以修复，致使高速公路上通行的车辆锐减，进而使收费基本结算账户内的资金严重下降……。依据合同法原理，因不可抗力或其他意外情况造成合同难以履行的，当事人不承担违约责任。因此发生上述情况政府完全可以不可抗力为由主张免责从而不再履行义务，这势必影响到贷款银行的合法权益，使银行的贷款本息难以收回。贷款银行欲在发生上述情况时将损失降至最低点，必须在订立质押合同时约定救济手段。笔者认为，通过建立社会公益项目风险基金和政府保证基金即可将上述情况所造成的损失降至最低。至于筹集基金的手段及基金来源，则不在本文探讨范围之内。
（三）当事人须办理登记。登记，也称不动产物权登记，指经当事人申请国家专门机关将物权变动的事实记载在国家设计的专门薄册上的事实或行为 。在中国目前虽然存在很多关于不动产登记方面的法规，但由于目前“不动产登记机关是‘多头执政’，而且依据的法律也不同”（孙宪忠，1996），并没有建立起一套完整的不动产登记公示制度。而关于不动产物权登记的法规不仅在登记程序和法律效力等问题上不尽一致，且没有建立起公开阅卷制度，甚至有些法规还明确规定不得向第三人提供登记情况。因此有学者呼吁当务之急是进行五个方面即法律依据、登记机关、登记效力、登记程序、权属证书的统一2。不动产收益权质权为不动产物权之一种，办理不动产收益权质押登记同样要注意解决上述问题。但在物权法颁布之前，笔者认为，办理不动产权收益权质押登记的主管机关仍得为不动产主管机关，如主管高速公路的政府交通部门；在申请办理登记时，当事人除提交书面申请书外，还应该提交行政许可证、借贷合同与质押合同等相关法律文件。
六、不动产收益权质押的效力
不动产收益权质押的效力，是不动产收益权质押制度的核心。不动产收益权质押的效力是指质权人即银行就所质押的不动产收益权在担保债范围内优先受偿的效力以及质权对不动产收益权上存在的其他权利的限制和影响力。
（一）不动产收益权质押对所担保债权范围的效力。因不动产收益权质押属权利质押之一种，而权利质押法律未作特别规定的，准用动产质押的有关规定，所以与动产质押相同，不动产收益权质押所担保的债权范围，一般由当事人在质押合同中约定。但各国的立法大都有关于质押担保范围的规定，主要包括主债权、利息、迟延利息、实行质权的费用及违约金。至于违约金，德国《民法典》第1210条、日本《民法典》第346条均规定为质权担保范围。中国台湾地区的《民法》对违约金未作规定，但台湾有学者认为违约金代替因不履行之损害赔偿时为质押所担保，对于不适当履行所约定的违约金，除当事人另有约定外，不属于担保范围（毛亚敏，1997）。中国《担保法》第67条规定，“质押担保的范围包括主债权及利息、违约金、损害赔偿金、质物保管费用和实现质权的费用”。笔者认为不动产收益权质押所担保的范围应包括主债权及利息、违约金、损害赔偿金及实现质权的费用，但应将质物保管费用排除在外，其理由主要是基于不动产收益权质押中质权人是以高速公路、污水处理厂等社会公益项目的收费权优先受偿，而这种权利是无法保管的。
法律对质押担保范围的规定有两方面的作用：一是为当事人约定担保范围提供参考或者说提供范本；二是当事人对质押担保范围未作约定或约定不明时，援以适用。但法律对质押担保范围的规定属于任意规范，当事人在约定时，可予以增删。当事人在合同中对担保范围所作的约定与法律规定不一致时，应从其约定（阎天怀，1999）。
（二）不动产收益权质押对质物的效力范围。不动产收益权质押对质物的效力范围，一般应包括：1、质物，即不动产收益权。质物是质权的行使对象，当然属于质权的效力范围。2、孳息。即不动产收益权所生之利益。这里主要是指收费资金。中国《担保法》第68条规定，“质权人有权收取质物所生的孳息。”但该条规定仍是一种任意性规范，“质押合同另有约定的，按照约定”。
（三）不动产收益权质押对质权人的效力。不动产收益权质押对质权人的效力，是指不动产收益权质押合同对质权人所生的权利和义务。