行政不作为案件的成因及救济

王伟


　　行政不作为是指行政主体根据行政相对人的申请，负有作出相应行政行为的法定义务，但在法定或合理期限内未按照法定程序履行或完全履行的消极行为。在我院2007年至2010年9月受理的45件不作为行政诉讼案件呈现出逐年上升的趋势，行政不作为不仅直接危害了公民的合法权益，也严重损害了行政机关的形象，已成为当前严重干扰依法行政的顽疾
　　一、不作为行政诉讼案件的特点
　　1、不作为类型以不履行法定职责居多。在近三年受理的45件不作为行政诉讼案件中，因不履行法定职责而引起诉讼的有31件，占68.89%；因不履行法定义务引起的有14件，占31.11%。
　　2、被诉行政机关相对集中，主要集中在对公民人身、财产权利实现有决定权或保护职责的公安、劳动等部门。在受理的45件案件中，被告为公安、劳动、房管、国土部门的有30件，占66.67%。
　　3、不作为表现形式多样化。有对当事人的请求明确拒绝履行的，有故意回避或不答复的，也有未在法定期限内履行职责，故意拖延履行的。
　　4、出现当事人连续起诉数个行政机关。有的当事人先后要求不同行政机关履行职责，在有关行政机关均未答复或履行的情况下，连续起诉不同级别、不同性质的行政机关。
　　二、行政不作为行为的危害
　　1、行政不作为行为是行政腐败的重要表现。
　　行政不作为与滥施权力、乱作为不同，滥施权力者是利用权力做出超出合法权限或不依法定程序的事，以权谋私，贪污受贿。而行政不作为则是不做或少做权限内该做的事，该为而不为法定职责，严重阻塞国家法令的畅通，使国家本应发挥重大作用的法律法令削弱、收缩，使行政相对人乃至社会公共利益得不到应有的维护。从这些方面不难看出，行政不作为是行政上的另一种腐败行为。
　　2、造成政府职能错位，不利于依法行政
　　在现代，政府本应承担起为市场、企业提供服务、信息，协调社会秩序的角色。如果行政不作为行为大量存在，政府就背离了公共权力机构的这一职能，另一方面政府经常越俎代庖，直接介入市场交易关系，对市场进行指挥而不是指导，该管的不管、不作为；不该管的乱管、乱作为；常导致市场失灵，导致政府行为缺位。。
　　3、直接损害公众利益
　　行政不作为行为也是对行政相对人的侵权行为。国家行政机关及其工作人员，通常是以作为和明示的方式实现国家的行政管理职能，这种管理职能是法律赋予的必须履行的硬性规定。但如果国家行政机关及其工作人员以不作为的方式不履行或拖延履行应当履行的法定职能，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。
　　三、遏制行政不作为行为的对策
　　行政不作为的危害隐蔽、潜在，容易使人们忽视其违法性，得不到及时有力的查处。要从根本上解决行政不作为问题，必须在有关执法体制改革和司法审查制度改革方面寻求对策。
　　1、在立法上加强对行政不作为的惩治力度
　　在制定行政法律法规时，增加对行政不作为的处罚条款，明确规定行政机关及有关行政执法人员不作为的法律后果。在制定和修改有关公务员制度的法律法规时，将公务员勤政或懒政与嘉奖和惩处的规定进一步明确和落实。
　　2、在行政机关内部机构设置方面加强自身对行政不作为的监督
加强行政机关内部执法机构的建设，强化执法责任制，改革互相推诿、职责不明的管理体制；强化各部门内部对执法人员失职、渎职的监督和查处力度，杜绝敷衍了事、无所事事的现象。
　　3、在加强行政部门内部监督的同时，进一步改革和加强司法审查和监督的力度。一是放宽对行政不作为的受理条件，扩大对行政不作为的受案范围。二是改革和完善司法审查制度。在修改《行政诉讼法》时，考虑引入简易程序，对于行政不作为案件，缩短审查期限，以充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。
　　4、保证行政主管部门的管理与监督不缺位，建立行政不作为追查制度
　　它是监督行政不作为的捷径所在，让行政违法违纪案件都有追查结果，避免不了了之。
　　5、引入赔偿机制。行政不作为一旦构成，并侵犯了相对人的合法权益，造成相对人的损害，相对人就可以对作出具体 行政行为的行政机关提出行政复议或行政诉讼，要求赔偿损失。
　　四、行政不作为之救济途径
　　行政不作为具有多种表现形式，对于不同的行政不作为，要采取不同的救济方式，具体有以下几种：
　　1．确认违法。这种救济方式适用于行政主体及行政公务人员所负有的作为义务已无履行的必要或可能的情形。当作为义务的履行已失去其实现的具体环境而使义务的履行成为不必要或不可能时，再责令履行义务就会失去意义，甚至会因此而给相对人带来更大的损失。所以，这时只能确认行政不作为违法，对相对人合法权益造成损害的，要给予赔偿，对有关部门及直接责任人要依法追究法律责任。
　　2．责令履行。是指经有关国家机关审查，在认定行政主体及行政公务人员未履行法定作为义务但还有履行的可能和必要时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。它的选用须符合两个条件：首先，行政不作为已成既成的事实；其次，该作为义务有履行的可能和必要。
　　3．责令赔偿。行政不作为虽然是种违反法律规定的行政执法活动，但并不一定会必然导致赔偿责任的承担，除去行政不作为客观存在之外，责令赔偿的适用，还须符合下列三个条件：第一，必须是给行政相对人造成了实际的损害，这种损害是客观存在的，而非假想的，是直接的而非间接的；第二，行政不作为与行政相对人的损害之间有因果关系，有学者指出，“只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的，而行政主体没有积极实施法定义务造成了公民、法人和其他组织的损害，两者之间就存在因果关系。”笔者表示赞同；第三，行政相对人的损害无法通过其他途径得到赔偿。如果已经得到赔偿的，国家就不再承担赔偿义务了。


黑龙江省北安市人民法院 王伟
贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府办公室


关于印发《黔东南州政府系统政务信息保障工作暂行办法》的通知

黔东南府办发〔2009〕228号


各县市人民政府，凯里经济开发区和黔东循环经济工业区管委会，州政府各部门、各直属机构：
　　《黔东南州政府系统政务信息保障工作暂行办法》已经州人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

二○○九年十一月二十六日


黔东南州政府系统政务信息保障工作暂行办法

第一章 总　则

　　第一条　为进一步加强全州政府系统政务信息保障工作，促进政务信息工作的制度化、规范化和进一步提高信息工作的质量、价值和效能，根据《贵州省人民政府办公厅政务信息工作暂行办法》、《黔东南州政府系统政务信息保障工作考评办法》，结合实际，制定本办法。
　　第二条　政府系统政务信息工作要坚持党和国家的基本路线、方针和政策，结合政府工作实际，坚持“求真务实、反应快速、注重效果”的原则，充分发挥信息的交流、借鉴、参谋、服务、支持管理和决策的作用。
　　第三条　政府系统政务信息工作是政府管理和决策支撑系统的重要组成部分，是促进政府上情下达、下情上达的重要途径。
　　第四条　政府系统政务信息工作的主要原则是“有情必报、逐级上报、规范运作、安全保密”，及时、准确上报政务信息；任务是：围绕分政府中心工作和改革、发展、创新中的重点、难点和热点问题，加强综合调查研究，及时反映政府运行中出现的新情况、新问题，为辅助领导决策、指导工作、交流情况提供基础依据。
　　第五条　政务信息以为本级政府和本单位服务为重点，同时为上、下级政府和部门做好政务信息服务工作。

第二章 信息工作管理机构及职责

　　第六条　州人民政府信息管理办公室是州人民政府的政务信息工作机构，负责搜集、编辑全州政府系统政务信息；负责向州人民政府领导和省人民政府办公厅报送政务信息；负责对全州政府系统政务信息的业务指导；负责全州政府系统政务信息保障工作的考评。
　　各县市（区）人民政府（管委会）和州各部门要建立健全政务信息工作机构，明确一名负责人分管政务信息工作，并配备政务信息工作专（兼）职人员1-2名。各级各部门的政务信息工作机构为本级本部门政务信息的责任单位，对本级本部门政务信息的搜集、编辑和上报工作负责。
　　第七条　政务信息工作机构的主要职责
　　（一）各级各部门政务信息工作机构要在为各级各部门领导做好信息服务的同时，负责建立和完善政务信息网络,办好政府网站，按照《全国政府系统办公业务资源网管理暂行办法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《政务信息工作暂行办法》、《贵州省人民政府办公厅政务信息工作暂行办法》、《黔东南州政府系统政务信息保障工作考评办法》等有关规定，在遵守保密规定的前提下，依托政府网站和政府信息刊物实现政府信息及时、准确公开。
　　（二）加强政务信息员队伍建设，拓宽信息渠道，健全服务网络，坚持“明确职责、任务到人、量化考核”的原则。
　　（三）负责做好政务信息的采集、筛选、编辑、审核、传送（加载）、反馈和存储等工作。
　　（四）负责组织开展政务信息工作研讨和经验交流。
　　（五）负责对本级政府部门和下级政府机构政务信息工作的指导和考评。
　　（六）负责组织政务信息工作人员的业务培训，加强政务信息队伍建设。
　　第八条　全州政务信息网络分纵向与横向两个通道。州政府与各县市（区）政府（管委会）、各部门之间组成信息纵向传递网络，横向通道由各级各部门与其内部职能部门及下属机构组成。

第三章　政务信息工作人员的条件要求及职责

　　第九条　政务信息人员的基本条件
　　（一）各级各部门应明确专（兼）职政务信息人员。
　　（二）政务信息人员须熟悉党和国家的有关方针、政策及本地区、本部门的主要业务工作。
　　（三）信息意识强，思想敏锐，有较强的综合分析能力、文字表达能力、调查研究能力和协调能力。
　　（四）熟练掌握收集、综合、通报和储存信息的基本知识和技能。
　　第十条　政务信息人员工作要求
　　（一）反映情况要真实、可靠，重大问题上报前必须按程序核稿、审签。
　　（二）信息中的事例、数据、事实要准确，单位名称要规范。
　　（三）重要情况和突发性事件要及时报送，必要时连续报送；不漏报、瞒报、迟报。
　　（四）实事求是，喜忧兼报，杜绝弄虚作假、以偏概全。
　　（五）主题鲜明，文题相符，言简意赅。
　　（六）调研信息， 反映的情况和问题力求有一定的深度，努力到有情况、有分析、有预测、有建议。对存在的问题，既有定量分析，又有定性分析；提出的对策和措施，既要符合国家政策，又要有可操作性。
　　（七）适应领导需要，为科学决策提供参考依据。
　　第十一条　政务信息人员的职责
　　（一）收集、编写、通报政务信息并对信息资料进行贮存和归档。
　　（二）组织、协调政务信息传送网络。
　　（三）总结政务信息工作的经验，提出加强政务信息工作的建议。
　　（四）完成上级机关和本单位领导交办的有关政务信息工作任务。
　　（五）严格遵守《中华人民共和国保守国家秘密法》及其它相关法规和规定，做好政务信息保密工作。

第四章　政务信息分类及报送渠道

　　第十二条　政务信息分类
　　（一）动态类政务信息主要内容:
　　⑴各级各部门贯彻党中央、国务院、省政府和州政府有关会议、文件精神；各级各部门重大决策和工作思路以及工作进展情况；
　　⑵上级领导和上级各部门等到本地区、本单位视察工作的情况；
　　⑶各地突发性重大事件、重大自然灾害、通信故障等。
　　（二）专题类政务信息主要内容：
　　⑴各级各部门围绕政府中心工作，取得明显成效的各种典型经验总结；
　　⑵各级各部门的专题调研报告以及问题型、建议型、分析型信息；
　　⑶各级各部门对重要会议、文件精神及相关工作部署的贯彻落实情况。
　　第十三条　政务信息报送渠道：常规信息按规定的渠道适时报送，调研信息按规定的渠道和时间报送，要情信息每天下午四点前按规定的渠道报送。

第五章　政务信息工作管理制度

　　第十四条　政务信息证书制度
　　（一）政务信息员，采用持证上岗登记制度。信息员由各级各部门符合条件的工作人员专任或兼任，发放“政务信息员证书”；信息员要与单位签定信息工作责任书。
　　（二）《政府系统政务信息员证书》由州人民政府办公室统一印制，政务信息员名单在州政府网站予以公布。
　　（三）政务信息员如因工作需要离开信息员岗位，须报发证单位备案，并收回证书。
　　第十五条　政务信息员责任书制度
　　（一）各级各部门对政务信息的保障工作，要采取层层签责任书的方式来加强。
　　（二）一个地方、一个单位的重要信息，信息员如果瞒报、误报、漏报，要对信息员问责；如果信息员要报而有关领导不让报，为此而造成后果的将对有关领导问责。
　　（三）责任书的签定，采取个人对单位负责、下级对上级负责的方式层层签定。
　　第十六条　政务信息报送制度
　　（一）政务信息工作要坚持双向反馈制，下级政府和所属部门要向上级政府按时、按质、按量报送政务信息，上级政府要向下级政府及时通报政务信息工作有关情况。
　　（二）政务信息报送采取逐级上报制度，上报信息一般由县市和各部门办公室主任审核、签发，必要时应经分管领导直至主要领导审核、签发。特殊情况下，为保证政务信息及时传送，经上一级授权可以直接越级上报信息。
　　（三）各级各部门按规定渠道报送的政务信息，由州政府信息管理办公室进行登记和选编，视需要在《黔东南政府网》、《州府信息》、《州府信息增刊》、《每日州府要情》上刊载，同时选报省政府办公厅。
　　第十七条　重要调研信息预约稿制度
　　通过预约稿件的方式向所属县市和部门发出重要调研信息预约稿通知，提出预约稿的内容、撰写要求和上报时限。所属县市和各部门要按要求积极组织专人进行调研并写出调研报告，按规定的时间上报。
　　第十八条　政务信息特约记者制度
　　（一）建立特约记者制度。为了充分利用社会资源，拓宽信息渠道，聘请有关报刊和网络等媒体的记者作为政府系统政务信息特约记者，使我州政府系统政务信息更加贴近实际、贴近生活、贴近群众。
　　（二）政务信息特约记者，要求熟悉实践工作和专业，具备采写、报送政务信息的基本条件。特约记者特别要注重从经济社会、发展改革、工农业生产、重点项目、国计民生等重点、热点方面来报送政务信息。
　　（三）对政务信息特约记者，由州政府信息管理办公室发放“政府系统政务信息特约记者证”，并进行年审，不按照要求履行职责的收回其政务信息特约记者证。
　　（四）政务信息特约记者报送的政务信息被采用后，参照本办法第二十五条稿酬支付和激励制度执行。
　　第十九条　政务信息督办制度
　　州政府信息管理办公室对各级各部门和特约记者的政务信息报送工作进行督办，对拒报或未在规定时限内上报政务信息的单位实行扣分，并进行通报批评。
　　第二十条　政务信息报送要点和采用情况通报制度
　　各级政务信息工作机构应围绕政府中心工作，研究制定政务信息工作计划，适时明确发布政务信息报送要点，或根据州政府不同阶段的中心工作，不定期发布阶段性政务信息报送要点，并定期进行信息点评和信息采用情况通报。
　　第二十一条　政务信息督查反馈制度
　　政府办公室相关业务科室对领导批示的信息，要按批示内容和范围迅速转办和督办，同时负责将领导批示的复印件及其批示内容的打印件抄送政府信息管理部门。领导批示的承办单位，要指定专人负责办理领导批示的承办工作，并将办理情况及时按程序予以反馈。
　　第二十二条　政务信息保管制度
　　各级各部门对信息资料应建立严格的保管制度，已编发的信息应按档案部门归档要求立卷归档；采用计算机处理的信息文件，应定期脱机保存到耐久性的载体上，交档案部门归档。
　　第二十三条　政务信息工作培训制度
　　（一）为提高政务信息工作人员的业务能力，由州政府办和州政府信息管理办公室组织对各级各部门信息工作人员进行培训。培训一般采取以会代训、理论研讨、经验交流等方式进行。
　　（二）各级各部门要通过编发相关业务资料，贯彻落实上级单位对政务信息工作的批示和工作安排，宣传信息业务知识、交流工作经验，开展理论研讨。
　　（三）各单位要不定期召开政务信息工作会议或座谈会，研究部署政务信息工作，交流政务信息工作经验。
　　第二十四条　政务信息目标考评制度
　　（一）州人民政府各部门、各直属机构向州人民政府办公室报送政务信息工作情况纳入州直机关目标考核。州人民政府信息管理办公室每月通报全州政务信息采用情况，年终进行考核评比。
　　（二）各县市（区）人民政府（管委会）也要将政务信息工作纳入年度工作目标考核，并对政务信息工作成绩突出的单位和个人给予表彰奖励。
　　第二十五条　稿酬支付和激励制度。
　　（一）政务信息刊物（含政府网站）实行 稿酬支付和激励制度；政务信息奖励采用物质奖励与精神奖励相结合的方式进行。
　　（二）对未按要求完成信息报送任务的实行扣分，直至取消本年度政务信息工作先进单位和先进个人的评优资格。

第六章　附　则

　　第二十六条　本办法由州人民政府办公室负责解释并组织实施。
　　第二十七条　本办法从2009年1月1日起执行。