天津市人民政府


天津市行政规章制定办法
天津市政府


第一章 总 则
第一条 为加强本市行政法制建设，使市人民政府制定行政规章工作科学化、规范化，以保证行政规章质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国家有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所称行政规章，是指市人民政府为了履行行政管理职能，规范和管理本市各项行政工作，根据法律、法规的有关规定，结合本市情况依法制定的并普遍适用于全市行政管理工作的规范性文件的总称。
行政规章的名称一般应为规定、办法、实施办法等。“规定”是对某一方面的行政工作作部分的规定；“办法”是对某一项行政工作作比较具体的规定；“实施办法（细则）”是为实施法规而作的具体规定。
第三条 市人民政府授权市人民政府法制办公室对行政规章制定工作进行立项、组织、指导和协调，并负责对行政规章草案进行审核。
第四条 下列事项，市人民政府可以制定行政规章：
（一）国家法律和行政法规在本市施行时，需由市人民政府加以具体规定的；
（二）根据法律、行政法规的授权，就授权的事项，需要制定具有普遍约束力的行政管理规范的；
（三）进行经济体制改革的各种方案，制定地方性法规尚不成熟，需要以行政规章形式加以规定的；
（四）调整行政机关自身活动需要制定行政规章的；
（五）市人民政府履行行政管理职能需要制定行政规章的。
第五条 下列事项，必须由市人民政府制定为行政规章或带有规章性质的规范性文件；
（一）具有行政处罚内容的；
（二）具有行政性收费内容的；
（三）具有行政管理许可内容的；
（四）具有行政强制性措施内容的。
第六条 制定行政规章必须遵循下列原则：
（一）遵循宪法的规定，遵循法律和行政法规的基本原则；
（二）贯彻国家的方针、政策，促进和保障社会主义市场经济体制的建立和发展；
（三）从本市的实际出发，实事求是，具有可操作性；
（四）坚持民主集中制，充分发扬民主；
（五）借鉴外省、市和其他国家及地区在制定行政规章方面的有益经验。

第二章 立 项
第七条 市各委、办、局（以下简称起草部门）在起草行政规章前，应填写《制定行政规章项目建议书》，经市人民政府法制办公室对拟制定行政规章的法律法规依据、事实理由、必要性、可行性及作用效果的预测审核后，报请市人民政府领导批准立项。
第八条 起草部门申报的行政规章项目应包括以下内容：
（一）行政规章的名称；
（二）制定行政规章的依据；
（三）制定行政规章的宗旨；
（四）行政规章的调整对象、所要解决的主要问题及准备采取的对策；
（五）起草单位和起草工作人员的组成及准备的经费；
（六）报送时间。
第九条 对批准立项的行政规章项目，市人民政府法制办公室可以参加有关调研、论证等活动，具体指导有关起草、协调工作。
第十条 批准立项的行政规章项目，未在限期内报送行政规章草案的，起草部门应向市人民政府法制办公室书面说明原因及延期报送时间。
第十一条 对批准立项的行政规章项目，从起草部门报送行政规章草案起一年内未办结的，市人民政府法制办公室应将原因函告起草部门。
第十二条 对原已批准立项的行政规章项目，因情况变化已无制定必要或制定条件尚不成熟的，市人民政府法制办公室可商得起草部门同意，报经市人民政府领导批准撤销项目；起草部门也可以申请撤销已批准立项的项目，但须经市人民政府法制办公室签注意见后，报市人民政府领导
批准。
第十三条 因工作急需，起草部门在向市人民政府法制办公室报送行政规章草案的同时，办理该项目的立项手续；根据市人民政府领导的意见，市人民政府法制办公室也可直接确定行政规章项目。

第三章 起 草
第十四条 行政规章草案由我市有关的行政主管部门负责起草，经该部门主要领导签署后上报；行政规章内容与几个主管部门的业务有密切联系的，由提出建议的部门负责起草，也可以几个主管部门共同起草，会签后上报；行政规章内容比较重要的，可由市人民政府法制办公室负责起
草，或组织由各有关部门参加的起草小组负责起草；市人民政府领导认为必要时也可以指定有关委、办、局起草。
第十五条 行政规章的起草部门应当就行政规章草案内容进行深入调查研究，掌握国家有关的法律、法规、行政规章及政策，注重本市实际情况，总结本市改革开放和发展社会主义市场经济的经验，借鉴国外有益的经验，清楚所要解决问题的性质、影响范围和严重程度，并对所拟行政
规章的作用、效果有一定预测。
第十六条 起草行政规章应当征求有关部门意见。对于涉及其他主管部门的职能，或与其他部门业务关系密切的，应当与有关部门协调一致。经过充分协商仍不能取得一致意见的，按本办法第二十二条规定办理。
第十七条 行政规章应包括以下主要内容：
（一）行政规章的名称；
（二）制定行政规章的宗旨和依据；
（三）行政规章的适用范围；
（四）具体法律规范；
（五）负责行政规章施行的部门；
（六）施行日期；
（七）其他事项。
第十八条 行政规章中的具体法律规范应明确规定可以做什么，禁止做什么，必须做什么以及违反规定的法律责任。
第十九条 行政规章应符合立法技术的要求，结构严谨，条理清楚，层次分明，概念准确，语言简明。
第二十条 行政规章的内容用条文表述，根据需要条上可分章、节，条下可分款、项、目。章、节应明确显示；款应另起一段，项、目前应冠以序数。
第二十一条 起草行政规章的同时应当对有关的现行行政规章进行清理，需要废止的要在行政规章草案中写明。
第二十二条 起草部门报送行政规章草案时，应就行政规章的必要性、目的、作用、起草经过和存在的主要问题作出说明，涉及下列问题的应予专门说明：
（一）其他有关部门的不同意见及其主要理由；
（二）改变其他部门管理权限的；
（三）机构编制落实情况；
（四）资金费用的来源、总额、用途；
（五）行政事业性收费标准与用途；
（六）涉外事项的；
（七）需要上级有关部门解决的问题及建议。
第二十三条 起草部门报送行政规章草案时，应提交下列文件、资料：
（一）行政规章草案及其说明一式30份；
（二）行政规章草案每一条款的法律依据或事实依据索引一式30份；
（三）有关法律、法规、行政规章、政策及其他有关文件和其他省、自治区、直辖市的有关情况材料，一式1份；
（四）有关行政规章草案的调查报告、数据和有关的国外情况材料，一式1份。
第二十四条 对批准立项的行政规章项目，行政规章草案经起草部门主要负责人签署后，送市人民政府法制办公室。

第四章 审 查
第二十五条 行政规章草案由市人民政府法制办公室负责审查。对涉及其他有关部门职能的，市人民政府法制办公室应向有关部门征求意见，被征求意见的单位在收到征求意见函后，应在规定的期限内答复意见。超过规定期限未答复又不申明原因的，视为对征求意见的行政规章草案无
异议。
第二十六条 市人民政府法制办公室对行政规章草案就下列几个主要方面进行审查：
（一）行政规章是否符合宪法的规定和法律、行政法规的基本原则，是否符合国家的方针、政策；
（二）行政规章草案与现行的本市行政规章是否协调、衔接，如果要改变现行行政规章的，理由和依据是否充分；
（三）行政规章草案的内容所涉及的部门是否有不同意见；
（四）行政规章草案的结构、条款、文字等是否符合立法技术的要求。
对无修改基础的行政规章草案，市人民政府法制办公室可退回起草部门重办。
第二十七条 市人民政府法制办公室应就有关部门在行政规章草案涉及的管理权限、职能职责、编制、机构、经费、收费等问题上的分歧，进行充分协调，经协调仍不能达成一致的，应向市人民政府领导提出报告及处理建议。
第二十八条 市人民政府法制办公室对行政规章草案审查后，可向市人民政府法律顾问委员会征求意见或提请讨论。起草部门应就提交讨论的行政规章草案进行说明，解答有关问题。
第二十九条 行政规章草案涉及有关部门职能需要会签的，由市人民政府法制办公室送有关部门领导审阅，有关部门领导接到行政规章草案后应及时签署；对行政规章草案有不同意见的应另附函。

第五章 审 定
第三十条 行政规章须以市人民政府令的形式发布的，由市人民政府常务会议审定。特别重要的，经市长决定可提请市人民政府全体会议审定。审定行政规章草案时，由起草部门作起草说明，市人民政府法制办公室作法律审核说明，行政规章草案涉及的有关部门可列席会议。
行政规章除以市人民政府令的形式发布的，由市人民政府有关领导审定。
第三十一条 须以市政府令的形式发布的行政规章的草案，经审议认为需要进一步修改或协调的，市长责成有关部门进行协调、修改后，报请市长审批或提交下一次会议审定。

第六章 发 布
第三十二条 市人民政府通过的行政规章，凡以市人民政府令形式发布的，由市长签发；以其他文件形式发布的，由市人民政府有关领导签发。
第三十三条 以政府令公开发布的行政规章，《天津日报》应及时全文刊载，电台、电视台等新闻媒介应发消息予以报道，市人民政府办公厅印刷少量文本供有关部门存档备查。行政规章的外文正式译本由市人民政府法制办公室审定。

第七章 附 则
第三十四条 修改行政规章的程序依照本办法的有关规定办理。
第三十五条 本办法由市人民政府法制办公室负责解释。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。1986年5月27日市人民政府颁布的《天津市人民政府制定规章工作程序暂行规定》同时废止。



1994年10月25日
试论我国公司资本制度的重构

王兆华 杨立忠 周宁

　
[摘　要]值此《公司法》修改之际，本文探讨了我国公司资本制度存在一些缺陷，并建议从以下几个方面予以完善或予以明确：用折衷资本制取代法定资本制；发起人和股东对公司资本不足额的补缴责任；对股东与公司之间交易的限制；公司董事及经理对公司实质性减资的责任；股东虚假出资或抽逃出资时对公司债权人的责任；注册资本验证机构的制约机制。


[关键词]公司资本制度 缺陷 立法完善

引论
《公司法》已经10岁了！现在正面临着修改，在诸多问题之中一个重大的问题是公司资本制度的重构问题，“公司资本制度是指公司依一定的原则对公司资本所做出的相关规定的总和。”[1]公司资本制度是现代公司制度的基础，因为公司资本不但是公司法人资格存在的物质条件，是股东对公司承担有限责任的界限和股东行使股权的根据，而且公司资本也是构成公司对外信誉的重要基础,是公司举债及债权人实现其债权的重要保证。在当前我国《公司法》修改之际，公司资本制度的完善是一个热门话题，一方面在于我国《公司法》的资本制度方面的确存在着诸多缺陷，始终为学者们所关注，另一方面在于它对我国建立现代企业制度、完善市场经济体制等都具有重大的意义。本文拟对我国现行《公司法》中资本制度存在的一些问题做个探讨并提出建议，以期对目前我国《公司法》修改中的资本制度的重构能够有所裨益。

一、《公司法》公司资本制度的缺陷

(1)严格的法定资本制
法定资本制为法国所首创，后来为其他大陆法系国家所普遍采用。“法定资本制也称确定资本制，是指在设立公司时，发起人必须按照章程中所确定的资本数额，足额缴齐或募足后，才能使公司成立的一种资本制度”。[2] 法定资本制的核心是资本确定原则，其实质是公司依章程资本全部发行并足额实缴而成立。我国《公司法》第23、78条规定，注册资本为在公司登记机关登记的全体股东实缴的出资额(或实收股本总额)。第25、26条规定：“股东应当足额缴纳公司章程中规定的各自所认缴的出资额”“股东全部缴纳出资后，必须经法定的验资机构验资并出具证明”。上述各条规定都证明这样一个事实，即：我国《公司法》实行的是严格的法定资本制，“我国公司资本制度为目前世界上最为严格的一种公司资本制度,不仅要求设立公司时须在章程中明确规定公司资本数额”， [3]而且要求该资本数额全部发行完毕并一次全部缴足股款，既不允许授权董事会发行部分股份，也不准许认股人分期缴纳股款。

(2)较高的最低注册资本额
在大陆法系国家，用立法规定设立公司所必须达到的最低资本额，其目的是用立法保障公司设立目的的实现，从而维护整个社会交易的安全。但是值得我们注意的是，“《美国标准公司法》早在1969年就取消了有关公司最低资本额的规定，同时也取消了一些相类似的规定”。[4]我国《公司法》师从其他大陆法系国家，在第23条和第78条对公司的最低资本额作了规定，但是这个“最低资本额”的门槛实在高，这已为学者们所共识，也许它适合于10年前的中国，但是现在如此高的最低资本额已经制约了我国公司制企业的发展，已是客观事实。“在注册资本问题上，我国的注册资本在规定上是偏高了一点，有限公司的注册资本搞了那么多种类，应予以简化”。[5]根据现行《公司法》，人们普遍感觉公司难办，因为办一个公司最低注册资本也要10万元。“我国是一个西部很多人温饱问题还未解决的很穷的发展中国家，却有全世界最高的法定资本，最高的投资成本”，[6]这必然大大限制了公司的创办，不利于实现启动比间投资，促进经济增长，实现产业结构调整，也不利于实现下岗职工的再就业，也许美国的公司法的规定值得我们深思，至少也能给我一点启示。

(3)增资条件太严而减资条件又太简
目前我国《公司法》依然固守传统大陆法系公司资本制度的内容，没有体现当今世界公司资本制度改革的潮流，这些就集中体现在我国公司法对增减资本的态度上：增资条件过严而减资条件又太简。
增资本质上增强了公司的经济实力，无论是对公司还是对债权人都是极为有利的，故各国立法对此规定的条件相当宽松，限制较少。我国《公司法》不允授权发行资本，增加资本途径主要体现在第137条发行新股的规定里。依照该条规定，公司至少在成立3年后才能通过发行新股的方式来增加资本。时间限制如此之长且毫无变通的余地，不但会严重制约公司对资本增加的需求，还制约了公司竞争能力的提高。除时间条件外，第二款规定了公司业绩条件，这样要求主要是出于保护股东利益的需要，无疑是正确的，但是一律要求公司最近3年的连续盈利，并可向股东支付股利后，才可以发行新股的方式增资，就未免过于苛刻。此外，若虽然连续3年盈利，却不能连续3年向股东支付股利是否可发行新股，规定的却不明确，也有待明确。我国台湾地区《公司法》第270条的规定，只要不出现连续两年的亏损或资不抵债的情况，公司就可以增资发新股。可见，我国《公司法》对公司增资的要求确实太高。除此以外还须满足利润预测的条件，即预期利润率可达同期银行将款利率。这里同期银行存款利率也就是指增资发新股以后的银行利率。而银行存款利率在一定时期内会任何变化并非一般公司所能预测得到的，硬要公司作这样的预测，实属强人所难，也是超乎常理的。另外，该条第三款规定公司在最近三年内，若财务会计有虚假记载，也不得增资发新股，其合理性也是令人怀疑的。
公司减资，是指公司成立后依法定程序减少资本额的行为。出于它会在事实上减弱公司对债权人利益的保护力度，并有可能危及交易的安全，故必须依法定的条件及程序进行。减资的实质性条件，我国《公司法》没作具体规定，相对于增资的条件，《公司法》对减资条件的规定要宽松得多，减资与否以及如何减资，在很大程度上几乎全凭公司的自己的意志。我国《公司法》对此几乎无任何规定。“应该说，我国《公司法》对由公司减资而带来的股东利益保护问题并没有给以应有的重视”。 [7]这虽然给了公司极其自由的减资决定权以适应其实际需要，但极有可能因立法的过度宽容而导致这种权力在实践中被少数公司滥用，从而造成债权人或股东利益的受损。
此外，增资的程序也过于繁琐，“倘每次增减资本都需修改章程、召集股东会、注册登记，不仅增加了集资成本，董事、经理亦难以利用商业机会而及时做出有利于公司的决策。” [8]为此，我国应简化增资程序，降低增资条件，拓宽增资渠道，并对减资的法定条件予以明确，以完善这些立法的缺陷。

(4)其他缺陷
（1）我国《公司法》规定，有限责任公司成立时，发现非现金出资的实际价额显著低于章程所定价额时交付该出资的股东补交其差额，公司设立时的其他股东对此承担连带责任。一个问题是，这一规定是否适用于股东以现金出资的情形？因为尽管从现行规定推理，公司成立之时，现金出资应当已经交纳完毕，并不存在出资低于章程规定的问题，但是实践里，这种情况却是屡禁不止的，主要有虚报注册资本，股东虚假出资或出资后抽逃出资。另一个问题是，对于非现金出资的，对于在公司成立后作为出资的实物，知识产权等如果因为市场的变化发生了贬值，而导致实际价额显著低于章程所定价额时，由谁承担责任？如果适用这一条的规定，是否合理？“就此而言，公司法此条规定不妥当”。 [9]
（2）在公司成立后的增资时，股东虚假出资或者出资后又抽逃出资导致出资低于章程规定的数额时，董事会是否应当承担连带责任？《公司法》没有规定。
（3）在公司不能清偿债务，同时存在公司股东虚假出资此抽逃出资的，债权人能否直接向该股东请求清偿？请求清偿的范围有多大？《公司法》没有规定。
（4）《公司法》对资本验证机构相关的一些问题特别是对验资机构的制约机制规定不够全面；出资的形态仅列举了货币、实物、非专利知识产权、土地等5种，这样的规定是否合理值得研究，也有待《公司法》修改时予以完善。
此外，公司注册资本种类繁多，也有待简化，譬如仅有限责任公司就有四种，此外还有一种特种行业另行规定。

二、《公司法》公司资本制度的重构

（1）用折衷资本制取代法定资本制
我国股份公司采用的是严格的法定资本制度，此制度已被大陆法系各国所逐步淘汰，“60年代之后，大陆法系国家均在一定程度上吸收了授权资本制” [10]。法定资本制的弊端主要表现在；“法定资本制要求公司在设立时股东认缴的出资全部到位，不利于公司的及时设立，容易造成公司资本的闲置”。[11]其次资本变更程序极其繁琐。
法定资本制约我国股份公司的设立及发行新股而造成的障碍以及所带来的低效率和负作用已是客观事实。“根据资本确定原则，首期发行五千万元股份的公司．可以因为五千万元股份无人认购而无法成立，如此巨大的比价．仅仅是为了保护当时还不存在的债权人，其合理性是令人怀疑的。”[12] “在注册资本问题上，我国的注册资本在规定上是偏高了一点”。 [13]《公司法》将上市条件订在5000万元的高位，使得一批业绩较好的中小国有企业、集体企业无法满足上市公司的条件．因而为了能够凑够法定资本满足上市条件而进行低效益的购并、重组，这样，规模上去了，而盈利和资本质量却下去了，实属得不偿失。
既然法定资本制弊端重重，那么我国可否采用授权资本制呢？“授权资本制，又称资本授权原则，是指公司只要在章程中记载注册资本额和设立时发行的股本或股份额，股东不必认足或缴足全部注册资本，公司即可成立的原则。未发行或未缴足部分的股本，允许公司或股东于公司成立以后发行或缴足。” [14]授权资本制对公司资本的发行和募集采取了十分灵活的作法，设立公司．使公司的设立变得方便快捷，成本降低；未发行的资本由公司董事会根据公司经营发展状况的需要，随时发行，使公司资本的增加避免了修改章程的烦琐程序，适应了市场经济对公司高效率运作的要求。但是，授权资本制容易诱发公司设立中的欺诈和投机行为；不确定的实收资本削弱了对债权人的信用基础，显然也存在者重大弊端。
鉴于法定资本制与授权资本制各有利弊，因此最佳的选择我国就是采用折中的做法即采用折衷资本制，“折衷资本制减少了公司设立的难度，避免了因公司资本闲置造成的浪费。同时，对公司股份首次发行的数量及公司股本总额发行的年限做出规定，又使公司资本相应地确定与稳定，有利于保障债权人的权益”[15]。这样就可以扬法定资本制和授权资本制之长而避二者之短，这也是顺应国际公司立法的发展趋势。“折衷资本制又称认可资本制，是介于法定资本制和授权资本制之间的一种新的公司资本制度，是两种制度的有机结合。”[16]在我国的外商投资法中规定的外商投资注册资本制度就是这种折衷资本制度的运用。这种模式是由德国在上个世纪30年代所首创，“许多大陆法系国家、包括台湾地区，现在都实行折衷授权资本制(尤其对服份有限公司)这一制度，既放松了对公司设立的资本要求，又可保证公司于成立时实际拥有必要的资本。其做法，值得我国借鉴”。[17]但是它并不是一种固定的资本制度模式，各国公司立法从本国的实际情况出发，在设计公司资本制度的具体规范时，采用了不同的立法技术和方式，从而使其适合本国的国情。
（2）发起人和股东对公司资本不足额的补缴责任
其一，有限公司股东和董事对公司资本不足额补缴的连带责任
在实行法定资本或授权资本制的国家，依法定条件和程序，一次缴清不低于注册资本法定最低限额的资本，是公司成立的要件，也是股东对公司的义务。
首先，鉴于有限责任公司设立时股东之间的特殊关系，同是也为了加强股东的相互监督，凡不履行义务，对造成公司资本不足负有责任者，应对公司资本的补缴承担连带责任，而不问此种出资是在公司设立时，还是公司成立后的公司增资过程中；其次，由于董事在公司经营管理的地位和作用，公司在成立之后的增资过程中，旧股东的虚假出资或抽逃出资造成的股东出资显著低于章程所定数额的，负有责任的公司董事应承担连带责任。因此，应将《公司法》中关于有限责任公司设立时的股东以非货币出资造成公司资本不足时的连带补缴责任应扩展适用于股东以货币出资的情形，同时此种连带责任应适用于公司增资时的资本缴纳，此时连带责任的主体应当包括负有责任的公司董事。
其二，股份有限公司发起人对公司资本不足额补缴的连带责任
由于发起人在股份有限公司中的特殊法律地位，大多数国家法律规定了发起人的义务，这种义务也包括对公司资本不足额的义务。这种规定的有利之处在于，通过加重发起人的义务和责任，使其在公司设立的过程中依法履行义务，防止引起公司资本不足。另外即使出现公司资本不足的情况，公司也能通过法定程序，及时填补资本亏空。与国外公司法规定相比，我国《公司法》没有专门就发起人对公司资本不足额的连带补缴义务做出明确规定，不能不说是一个大的疏漏。因此，建议《公司法》应增加这方面的规定。

（3）股东与公司之间关联交易的限制问题
在我国《公司法》实施之后，股东虚假出资骗取公司登记的情况虽然得到抑制，但股东采用各种手段抽逃出资的现象却有所增加。在现实中，有相当部分的抽逃出资是通过股东与公司之间交易实现的。其原因是多方面的，但是从立法的角度看，《公司法》本身欠缺一套完善的预防和处罚措施不能不说是一个极为重要的原因。因此，应当参照发达国家公司法的相关规定对股东与公司之间的交易作了限制性的规定。