近年来，不少法院为健全和完善司法的监督机制，尝试从社会上聘请监督员对法院的廉政情况、工作作风、司法公正等方面进行监督，并形成相应的制度。这些制度虽然名称各有不同，如特约监督员、特邀监督员、执法监督员等，但核心都是法院聘请人民群众担任监督员来监督法院，为此，笔者统一称之为特约监督员制度。特约监督员制度是人民法院强化司法权监督的重要创新，但在实际运行中也存在一些问题，笔者认为有必要在价值导向下，优化制度安排，促使其更好地发挥作用。

一、特约监督员制度的价值

特约监督员作为法院加强监督、搭建群众沟通桥梁的制度创举，既展现了法院主动接受社会监督的积极态度，又承载着了解和回应人民群众多样化司法需求的重任。

（一）特约监督员制度是法院接受社会监督的主动落实

《中华人民共和国宪法》第二十七条中规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”接受人民的监督，既包括体现人民意志的法律监督，还包括直接来自于人民群众的社会监督。为了落实和强化社会监督，法院主动建立起特约监督员制度，使人民群众更好地了解法院工作情况，增强普通群众监督法院的影响力，有效提高了社会监督的力度和效果。

（二）特约监督员制度是促进法院工作完善的有效途径

人民性是人民法院的本质属性，司法为民是法院工作的基点。在新形势下，法院要更好地落实司法为民、满足人民群众的司法需求，就必须掌握民众的要求，听取民众的意见。法院特约监督员制度就是人民法院畅通多元化民意表达机制的有益尝试，通过选聘具有代表性的特约监督员，通过制度化的渠道，将民众的司法需求以监督意见和改进建议的形式表达出来，促使法院进一步完善自身工作，更有针对性地满足人民群众最迫切最核心的司法需求。

（三）特约监督员制度是维护司法公信的重要保障

社会公众对司法的信任和尊重是司法公信力的核心要素。面对转型时期矛盾凸显的社会现实，人民法院引入具有一定代表性的普通民众组成监督员队伍，主动接受他们对法院和法官多方面的监督，并通过特约监督员向普通民众传导，将有助于缓解矛盾冲突，减少误解，树立人民法院公正、廉洁、为民的良好形象，成为司法公信力提高的重要保障。

二、特约监督员制度存在的问题

在制度的实际运行中，特约监督员通过不同的监督方式了解法院工作情况，并以监督员的身份对法院提出了不少有针对性的意见和建议,也得到了法院的积极回应，为法院提供了更多的工作思路和改进方法，产生了积极的效果。然而，特约监督员制度在发挥“监督”职能的同时，也反映出一些制度性问题。

（一）特约监督员制度的外部属性有所欠缺

人民法院建立特约监督员制度，其目的主要在于强化法院的外部监督。然而，从当前人民法院普遍采取的制度内容来看，特约监督员制度外部属性不足。一方面，特约监督员制度主要来源于法院的自我完善，法院既是特约监督员制度的发起者，又是被监督者，特约监督员履职更多地表现为协助法院的管理者对法院工作进行监督。另一方面，特约监督员由法院聘任，作为监督者的监督员，对被监督者——法院的依附性，难以保障特约监督员在履职过程中始终处于超然的位置。

（二）特约监督员缺乏有效的监督与制约手段

监督功能的发挥依赖于监督者充分的监督能力，在现有制度下，特约监督员面临着监督能力不足的问题。首先，特约监督员的监督手段与途径有限。特约监督员不具有调查权，在当前违法的形式更加多样、隐蔽的情况下，作为普通民众的特约监督员很难获得全面、客观的监督信息。其次，特约监督员的监督意见“刚性”不足。由于特约监督员制度并非法定监督形式，其监督意见对法院没有法律上的约束力。虽然大多实施这一制度的法院都规定了针对监督意见的答复义务，但意见是否被接受最终取决于法院自身，监督员对此缺乏有效制约。

（三）与其他监督方式未形成科学的制度协调

当前，权力的监督方式日趋多元化，不同的监督方式只有相互协调，才能更好地发挥作用。特约监督员制度作为一种新的司法权监督方式，与既有监督方式的协调上尚有完善空间。首先是特约监督员制度与人大代表、政协委员监督的协调欠缺。法院的很多特约监督员身份与代表或委员身份重合，容易导致监督性质的模糊和监督措施的混乱。其次是特约监督员监督与信访、投诉监督的协调欠缺。从实践来看，特约监督员提供的监督信息大多没有超越法院通过信访、投诉等渠道获取的信息，且对于后者获得的信息，法院同样应当依法予以处理并给予答复，导致特约监督员制度的功能有所消解。

三、特约监督员制度的完善

围绕特约监督员制度存在的障碍和问题，我们需要对制度的主要内容进行统筹安排，就以下几个方面进行重点完善：

（一）优化特约监督员选任方式

法院特约监督员选任方式的优化是解决特约监督员制度外部属性不足的首要措施。具体来说，一是适度扩大选任范围。目前，人民法院特约监督员的人选主要是靠有关单位、组织推荐产生的，这种方式将选择限制在较小的范围。为更好地体现特约监督员的广泛性和代表性，在选任中应向更大范围扩展，并允许符合条件的公民申请。二是探索人大主导等外部选任机制，提高制度公信力。为消除“自己监督自己”的质疑，特约监督员的选任可由同级人大常委会或法院外的其他机构来主导，提高特约监督员的独立性。

（二）畅通监督信息获取渠道

充分的信息掌握是有效开展监督的前提。对于当前法院特约监督员获取监督信息渠道不足的问题，主要可采取以下措施：一是继续推进法院司法公开。司法公开是法治文明的重要标志，也是促使特约监督员更好地掌握法院工作信息，更好地发挥监督功能的有效途径。二是强化法院对特约监督员监督行为的配合。法院应进一步明确监督员在公民权利范围内的申请资料公开、访谈、旁听等渠道和程序，为特约监督员履职创造更好的条件。三是加强人大等有权机关对特约监督员获取监督信息的支持。对于特约监督员无法自行调查的线索，应允许其向人大等机关提出调查建议，由其依照职权开展进一步调查和监督，为特约监督员提供坚强的后盾。

（三）强化监督结果的制约力度

特约监督员对法院制约力量的薄弱已经成为其功能发挥的主要阻碍之一，也使得特约监督员制度在效果上与信访、投诉等社会监督方式相比缺乏明显优势，提升特约监督员监督意见的刚性效力是特约监督员制度发展的关键环节。然而，基于法律保留原则，未经法律授权的特约监督员并没有直接要求法院作出决定的权力。对此，笔者认为，可以从程序建议权上考虑，即继续延续既有的批评、建议和要求答复的监督方式，但在监督员对答复不满意或法院拒绝答复时，视情况向相应的人大常委会提出处理建议，由人大依法予以监督，从而提高监督员的监督力度，确保监督实效。

法院文化建设漫谈

尹振国

“法者,天下之公器也。”法律与我们的生活密切相关,伴随着我们从摇篮到坟墓。“天行有常”,无法则乱,将悠悠万事纳入规则的调整范围使之符合正道,是人类智慧的体现。
鸦片战争以降，古老的中国社会经历了“三千年未有之大变局”，随之开始了近现代化的艰难转型，这一过程一直持续到今天。其中的艰辛与盲目、痛苦与执著、血泪与战火难以详尽。在这一历程中，1901年沈家本主持修律开启了中国法治百年历史；在这一历程中,我们几乎移植了西方所有先进的法律制度, 想借此迅速步入现代化，但往往播下的是龙种，收获的却是跳蚤。同时,我们也几乎全部否定了我们的传统的法律文化和法律制度。但是宪政、法治之梦始终难圆。在这一过程中,我们似乎堕入了一个怪圈：我们的传统几近灭失,民族的灵魂日益沦丧;同时,引进的西方制度又往往与传统自然融合,难以结出文明之果。人治的阴影如噩梦一样难以摆脱。
为什么这样呢?答案是在这背后是中国历史长时间封闭式简单循环式的发展,在简单循环背后是一种“让社会开放式进化制度”的缺乏。中国法治缺乏一种既固守优秀法律传统又容纳反映时代进步的先进价值观念的精神。”
德国法学家萨维尼认为,法并不是立法者有意创制的,而是世代相传的“民族精神”的体现；只有“民族精神”或“民族共同意识”,才是实在法的真正创造者。
“国无常强,无常弱, 奉法强则国强,奉法弱则国弱”，依法治国,建设现代化的法治国家是我们必然的选择。
中国共产党第十次代表大会报告把“依法治国，建设社会主义国家”确定为治国的基本方略，这是中华民族百年法治探索的结果，是中国人历经屈辱和苦难的觉醒，是中国人开眼看世界致力于中华民族伟大复兴的理性认识。
法治是西方文明的产物，中国传统文化轻权利重义务和伦理的特质里并没有融入多少法治的内容，传统社会是有法制而无法治。法律是可以移植的，仅仅是移植法律的生命（法律制度）是不够的，而且要移植法律的灵魂。法律的灵魂里灌注了公平、正义、仁爱、诚实、安全、自由、平等、人权、民主、宽容等基本价值。
“徒法不足以自行”。法治的生长还需要法治文化的滋养。弘扬和培育法治文化是建设法治国家的必由之路。
中国的法治建设是亘古未有的伟大实践，同时又是一个艰巨实践。中国社会正在进行着巨大的社会转型，960万平方公里、近7亿农村人口、56个民族伴随着快速的利益分化。如何在社会急剧变化和社会观念激烈变化的环境中培育法律文化、建设法治成为摆在我们面前的重大课题。
文化是社会的灵魂。因此中国的法治建设不仅需要法治思想的传播、法律制度的构建和法治的实践，更需要法律文化的培育。
法院文化是法律文化的一部分，体现和反映法院实践活动和意识、思想的总的水平和成就，具有法官职业特点。法院文化不仅对法院工作人员加强自身世界观、人生观、价值观的改造，而且对增强法官队伍的凝聚力和战斗力、提高法律人的素质、密切法院与人民群众的关系、展现法院形象、扩大法院的社会影响都有着十分重要的意义和作用。作为置身于法院文化氛围中的法官，既是法院文化的创造者、实践者，又是法院文化成果的直接受益者。
一、法院文化的内涵和价值
“文化”一词很早就见诸于中国的古籍。《易经》上说：“文明以止，人文也。关乎天文，以察时变；关乎人文，以化成天下。“西汉刘向的《说苑.指武》上说：“圣人之治天下也，先文德而后武力。凡武之兴，谓不服也，文化不该，然后加诛。”晋人束皙云：“文化内辑，武功外悠。”在这里，“文化”一词的主要意思是文治教化，与现代“文化”一词的意思相去甚远。
现代意义上的文化概念，源于英语的“culture”,意思是“耕耘”、“培育”。1871年“人类学之父”泰勒对文化进行了权威的定义：文化就其广泛的民族学意义来讲是一个符合整体，包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及作为一个社会成员的人所习得的其他一切能力和习惯。自此一个多世纪，人们对“文化”的概念研究日益深入，对其定义也是众说纷纭。但是考察诸多文化的定义，我们可以得出一个基本的结论，即文化包含着物质和精神两个基本的要素。
下面我们说说法院文化。从我国历史上来看，并没有出现过现代意义上的法院，更遑论法院文化。现代意义上的法院在民国初年才出现。解放以后，由于法律虚无主义盛行，法律文化缺失，法院文化更无从谈起。改革开放以来，特别是党提出把“依法治国”作为治理国家的基本方略以来，我国民主法治建设蓬勃发展，法院文化才初见端倪。
按照上面对“文化”概念的勾勒和历史回顾，我们可以把法院文化界定为：以法官为主体的法院工作人员在长期的审判实践和管理活动中，逐渐形成的以实现公正和效率为特征、以追求公平正义为目标，体现法院行业特点并得到共同遵守的价值观念、思维模式、行为准则以及与之相关联的物质载体的综合。从广义上来讲，法院文化还包括法律规范的完善、司法体制的改革、社会公众法律素质的普遍提高、司法从业人员良好道德的形成。法院文化体现着法的基本精神，是传统法律精神和世界先进法律文化的交融，是献身人类正义事业的法律人优秀品质的沉淀。
根据文化学理论，文化一般由三个要素构成，物质要素、行为要素和心理要素，分别表达文化的物质实体、行为方式和精神观念三个层面。法院文化作为文化系统的一个分支，同样由物质要素、行为要素、精神要素三个不同层面成。
法院文化的物质要素是以器物的现实表现，是人们能够直观感受的，并能反映法院特点的物质实体，包括法院建筑、法官及其他司法辅助人员的服饰、徽章符号、法庭设置、组织机构、裁判文书等。
法院文化的行为要素是法院工作人员（主要是法官）基于共同的理想信念、道德观念、价值理念、管理理念、群体精神以及思维模式等意识在行为上的具体表现，包括审判行为、内部管理行为、思维模式、社交行为等生活、职业行为规范。行为是心理的外在表现，是法律精神的折射。
法院文化的精神要素食法院在审判、管理、教育等活动中形成的具有法院特征的意识和价值观念，包括理想信念、道德观念、价值理念、管理理念、群体精神等意识形态，这种意识形态反映料法院群体的共同认识和追求，是法院文化的本质。
因此，法院文化犹如三个同心圆，外层是物质文化，是人们可以直接感知的，是法院文化的基础；中层是行为文化，是法院文化本质的折射；最里层是精神文化，是法院文化的灵魂，是法院文化建设的核心。法治不仅是一种治国方略，而且是一种人文精神和价值取向。法院文化的建设既是一个现实推进的过程，更是一个理念的更新。因此，法院文化建设必须与社会主义法治理念相结合，“崇尚法治理念，追求平等正义”是法院文化建设的核心。
文化是一个国家综合实力的重要组成部分，是国家的软实力，在国际竞争中占据重要地位。先进的文化是一个民族的灵魂。
一个美国企业家曾就企业管理说过这样一句话——二十一世纪，企业之间的竞争，最高等的就是文化的竞争。“美国通用公司首席执行官也曾说过，”文化的因素才是维护社会生产力增长的最终动力，也是没有极限的动力来源。”企业文化如此，法院文化更是如此。法院文化建设的好坏直接决定着一个法院的兴衰。以哥伦比亚法院系统为例，在1989年司法改革之前，世界银行对46个国家的司法体制进行评价，哥伦比亚居倒数第二，其法院文化是典型的官僚文化和老爷文化。法院的社会公信度和效率相当低下。法院因循守旧，不思进取。有61.2%的人对司法系统没有信心，85%的人不愿意到法院去打官司。在司法改革中，该国进行了有效的司法改革和法院文化建设。采取措施后，该国法院文化有了很大变化。世界银行对其评价认为：其法院文化已由官僚文化转变为参与、管理、服务、亲民的法院文化，成效相当显著。
古人云：“腹内诗书气自华”，意思是说有文化有修养的人必定会无形中显示出灵魂深处美丽的人格和高雅的气质。可见，社会的人是迫切需要文化充实的。人如此，作为由人掌控的各行各业同样需要相应得行业文化的支撑才能科学地发展并立于不败之地。
法律要有强大的生命力必须要有文化的滋养。作为国家的司法者法院，同样必须具备与法律相对应的法院文化。才不会背离法律精神。在经济社会日益市场化、全球化，法律日益国际化、人性化的今天，不断培养和弘扬法院文化具有十分重要的现实意义。
新形势下人民法院各项工作和队伍建设能不能上一个新的层次，首先在于是否具备现代化的司法意识的理念。说到底是一种文化。文化的提升是实现目标的关键。公平正义是司法的灵魂，是法院最珍贵的公众形象，也是法官毕生的追求。
人民法院承担着维护司法公正的神圣职责，是社会公正的最后底线，应当成为先进文化前进方向的代表。法院文化的核心是法官群体的价值观。法官群体的价值观是把司法公正作为自己的生命和灵魂。法官必须有一颗公正之心，必须严格遵守和公正执行法律条文，才能取信于民，才是司法为民。先进的法院文化，必须能够引导和激发法官的自觉公正行为，充分激发法官和全体工作人员的积极性、主动性和创造性，充分挖掘人的潜能，最终促进审判工作的全面发展。人民法院工作的结果直接关系政治、经济、道德乃至人的生命和自由，由此需要法院明确自己的文化内涵，弘扬符合法院特点的先进文化，充分发挥文化的导向、教化、传播、标识等诸多功能，真正铸就一直职业化的法官群体，推进法院各项工作不断取得新进展。
二、法院文化建设的体系
法院文化建设既是一项基础性工作，又是一个庞大的系统工程，必须长远规划，统筹安排，积极稳妥地推进。
1、法院文化建设的指导思想 明确法院文化建设的指导思想，是确保法院文化建设方向的重要前提。以三个代表重要思想和党的十七大精神作为指引，以树立社会主义法治理念为中心，以公正司法，一心为民的法院工作指导方针，以公正和效率为主题，以建立符合法院工作、审判工作规律的管理制度和运行机制为重点，以提升法官素质推进法官队伍职业化为关键，增强法院软实力，建设现代化的法院。
2、法院文化建设的目标 确定法院文化建设的目标必须立足本院的实际，把握法院工作的发展态势，把握法院工作的方向，稳步推进。为此，我们提出了“一年打基础，两年上台阶，三年创一流”的奋斗目标。“思路决定出路”，我们只有明确了奋斗目标，才能确保法院文化建设年年有新的进步、新的变化、新的业绩。
3、法院文化建设的任务 法院文化建设是法院现代化建设的重要组成部分，要以法院文化建设为重要契机，着力文化建院、文化兴院，大力提高法官文化素质、业务素质、思想素质和道德品质，扎实推进法官职业化建设，建设一支高素质的法官队伍，在法院初步形成一种务实的作风，一种宽松的氛围，一种进取的精神、一种上升的趋势；为法院各项工作提供精神动力和智力支持；提升法院文化品味，着力打造亲民爱民法院，塑造法院形象，树立司法权威。
4、法院文化的功能
文化具有导向、凝聚、塑造、激励、辐射等功能。法院文化建设的过程就是法院文化的功能发挥的过程。
（1）导向功能 文化体系一旦形成，就建立起群体自身系统的价值和规范标准，必然对群体中的成员产生一种强大的精神力量，从而形成一种潜移默化的影响，促使成员接受共同的精神认知。因此， 法院文化在法官的个体的思想和行动上起着方向标的作用，它通过价值认同来引导法官树立正确的人生观、价值观、权力观。
（2）凝聚功能 在现代社会，把个体凝聚起来主要是一种心理的力量，是一种精神的力量。文化通过共同的意志，以习惯、知觉、信念、动机、期望等微妙的文化心理来沟通内部成员的思想。同时，来自外部的压力和竞争也使成员作出凝集在群体之中的应然选择，增强群体成员的依赖感和归属感。法院文化是法院群体的粘合剂，它能形成强烈的向心力，引起法官对法院的归属感、使命感，对法律事业责任感和自豪感，以此，形成互相依存、荣辱与共的团体。
（3）约束功能 约束分为软约束和硬约束。硬约束是一种制度的约束、规范的约束；而软约束是一种文化的约束、内在的约束。文化约束是一种精神的约束，因而是一种更为有效的约束。接受了先进文化的影响和熏陶，法院工作人员对其社会责任感和法院的未来发展等精神要素有了更深刻的了解，使自己的思想和行为与法院的整体目标趋向一致，从而自觉约束自己的行为。
（4）激励功能 先进的文化能够教育人、激励人、引导人。先进法院文化能使法官深知自身存在的社会价值和意义，能产生职业的尊荣感和使命感，能够积极投身于追求正义的事业。
（5）辐射功能 法院文化一旦形成就有比较固定的模式，它能通过公正的司法活动，引导人民群众知法守法、息诉服判，使法院判决收到良好的法律效果和社会效果。同时，它还能向社会辐射法官整体的价值追求、思想观念和精神境界，以此展现人民法院和人民法官的良好形象，不断增强司法权威。另外，庄重典雅的法院建筑、庄严肃穆的法院服饰不仅会使民众感受到法律的神圣，产生对法律的信任和信仰，而且法官们克己稳重的行为、理性正直的形象能增强民众对司法的信服感。
所以，在中国的法治建设中，我们要充分认识到法院文化建设的重要性，才能增强推进法院文化的自觉性。法院应当成为先进文化前进方向的代表，应当成为民主法治建设的领路人。
5、法院文化建设的内容
法院文化建设的过程不仅是法院自我完善、自我发展的过程，而且是法治社会成长和完善的过程。
（1）培育先进的法院文化，必须培育具有人文特色的法院精神。
法院精神是法院群体共同价值观念、发展目标、管理哲学、司法理念的集中体现，是法院文化的灵魂，是激发法院群体事业心和责任感的内在动力。
西方法谚说“正义如果有声音的话，裁判才是正义的声音”。法官是正义的输送者，法官的职责就是保护人民、打击犯罪、定分止争、化解矛盾。法官应该把公平正义作为自己的生命和灵魂。
我院把“崇尚法治理念，追求平等正义”作为院训铭刻在院训石上，这是我院干警共同的目标、共同的追求、共同的信念、共同的行为准则。