法治与德治
(何旺翔 南京大学法学院 210093)

在社会主义现代化建设的新时期，“依法治国”的理念已深入人心。不可否认法治存在着其强大的生命力，在当今有着其无可取代的重要地位和作用。但纯粹的法治是有缺陷的，也是空洞的，只有与德治的完美结合才能实现社会利益的最大化，才能真正降低社会治理成本。
一、 法治与德治的内涵
法治思想的历史渊源可以追溯到西方古希腊与古罗马时期。早在古希腊时期各城邦就实现了较为彻底的民主与“法治”，而古罗马更将这一民主与“法治”的思想发扬广大。德治更可以从古代中国儒家的“仁政德治”思想中找到其历史原形。同时由于中西方对人性善恶的不同认识导致了对“法治”与“德治”地位和作用认识的巨大反差。西方人性恶的思想促使人们优先选择通过法律而非内在的道德机制来调控人们的行为，而中国人性善的理论促使人们希望通过人类道德的自我调节来达到理想社会的实现。这两种不同的社会治理模式导致了近代中西方法律发展的巨大反差。近代西方由人性恶的认识出发，认为任何权力的本质也是邪恶的①，因此任何权力都必须以有效的手段加以制约，而法律便是最佳之手段；同时由于资本主义的不断发展以及社会关系的契约化，使得平等自由的理念深入人心，“分权制衡”以及“平等自由”的法律思想使得“法治”愈加完善。而近代中国由于儒家“为政以德”思想的根深蒂固使得“德治”愈加根基深厚。
但是从其本质上讲，无论是资本主义的“法治”或是旧中国的“德治”都不是纯粹意义上的法治与德治。首先，法是指由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的，反映由特定物质生活条件决定的统治阶级的意志。② 因此任何资产阶级的法律都是资产阶级利益的体现，都是为维护资产阶级统治，实现资本家利益最大化而制定的，也就是说这种法律是一种“恶法”而非“良法”。而法律的优良性是法治的必备要件之一。③ 同时由于这种法律的压迫性使得这种法律并非在全社会范围内都能得到普遍遵守，因此这种法律本身也是缺乏普遍约束力的。其次，所谓道德是指由人们物质生活条件决定的关于善与恶、正义与非正义等观念，以及同这些观念相适应的由社会舆论和人们的内心信念来保证实现的人们行为规范的总和。④也就是说道德并非一个人或一类人的善恶评价观念，而是全社会公认的价值取向。而旧中国的“德治”之“德”无非是统治者为维护其统治而提倡的君臣、父子尊卑有分之德，其虽于一定时间为特定社会群体所认可，但却并非为人类社会所公认的正义平等之观念。即使其中部分内容体现了正义平等，但其也是不完整的，也是狭隘的。
因此真正意义上的法治是指人们通过或主要通过法律对国家的治理而求理想社会的实现。⑤并且必须具备法的优良性以及法的普遍性两个基本构成要件。而真正意义上的德治是指人们借助或主要借助道德的作用对社会进行调节和控制而求理想社会的实现。⑥并且这种道德是为全社会所公认的正义平等之观念。
二、 法治与德治的关系
面对法治与德治的抉择，有人认为法律是万能的，只有在法律的完全掌控下，社会才会正常有序；又有人认为道德的作用是强大的，只有道德才能深入人们的内心世界中，才能治本，由此泛道德主义应运而生。但是现实告诉我们，纯粹的法治是不可行的，而纯粹的德治是不可靠的。
首先，在当今世界无论是纯粹的德治或是纯粹的法治都会造成社会资源的巨大浪费。就社会现实而言，不可能每个人都自觉的按照道德的要求去行事，不可能每个人都追求社会利益的最大化而宁愿放弃个人利益。实际的情况很可能是：人们自然的认为他人都会依道德而行事，那么自己一个人的违反并不会造成全社会范围内的混乱，从而大部分人只期待他人依道德行事，而自己却违背道德的要求去追求个人利益的最大化；最终使得少数遵循道德要求的人的行为也变的毫无意义。由此看来，在当今纯粹的德治是一种巨大的冒险，其结果只能是社会的极度混乱，造成社会资源的巨大浪费。而纯粹的法治必然要求有一种无时无处不在的监督工具，即采取“人盯人”的监督模式，那么任何人每天都处于一种监督他人与被他人监督的状态之中，这不仅造成社会生产的停滞，社会资源的浪费，从根本上讲也是与平等自由的法治思想向违背的。
其次，任何法律从根本上讲都是一种道德。法治之法应该有而且必然有道德性。⑦实际上法律都是人们对某种道德的确认，道德规范实际上构成了法律规范的源泉。人们将一种道德法律化，或是因为人们认为其极其重要，必须将其上升为法律以突显其重要性，或是因为这种道德自觉遵守的程度极其不理想，需要用国家的强制力加以规制。而且可以说任何一部良法都是一部人类道德的荟粹集。只有具有道德性的法律才能为人们所普遍接受，才不是一部缺德的法律，才不会背上恶法的骂名。
同时人们也必须认识到法律的作用是有限的，法律本身并非是一个完美无暇，毫无缺陷的。法律的滞后性是法律的致命弱点，任何法律都不可避免的将这一致命弱点展现于世人之前。相比较而言道德就更具有时代性，其随着社会的发展而及时应变，它能及时对社会发展中出现的新问题加以调整，并且这种调整也为日后的立法提供了丰富的实践经验。而且由于法律只能对人们的外部行为加以调整，无法深入人们的内心世界；而道德作为一种内心确信能够弥补法律的这一不足，由人们的内心出发去规制人们的外部行为，从而使法律的调整更加高效。由此可见在当今的历史条件下法治离不开德治，缺少法治的德治是有缺陷的。
最后，于现实之中德治的威力虽然在局部范围是巨大的，但是其作用的范围是极其有限的，并非任何人、任何行为都受其规制，或者说即使受其规制，但这种规制也是具有极大的不确定性的，任何一丝不良动机都可使其功亏一篑。过分依赖法治不仅将损害法治，而且最终将损害德治本身。假若每一个人都具有圣徒一样的心灵与道德品质，政府也将失去其存在的意义，法律更无存在的必要。正是由于人们道德水准的巨大差异才必然要求运用法律规制少数不道德的人，强制其履行其应尽的义务，以维护他人的利益和社会的稳定。更重要的是，德治的实现最终还是要依靠法治。⑧任何道德规范受侵犯时，光有社会舆论的谴责是不够的，只有对那些违反者施以必要的惩戒，才能有效维护这些道德规范的不可侵犯性。但并不是说违反任何道德规范都必须受到惩戒，只有违反最基本最重要的道德规范的行为才会受到制裁。由此可见于当今德治离不开法治，离开法治的德治是虚幻无力的。
综上所述，在如今的历史条件下，法治与德治的关系是密不可分的，两者缺一不可，只有两者的完美结合才是当今社会的最佳治理模式。
三、 德治——人类社会发展的必然
任何社会个体都企求生活在这样一种社会之中：在这个社会中，人们以一种高尚的情操无条件的自觉维护社会秩序，追求社会利益的最大化，甚至在某种情况下，愿意牺牲个人利益以维护社会利益。有人会问，这不就是一种德治模式吗？的确，这就是一种德治模式。但是既然纯粹的德治是不可靠的，那么这种理想的社会不是永远都实现不了吗？其实不然。这实际上涉及到了必然性和实然性的问题，即理想与现实的问题。就现实而言，人们的道德水平远没有达到那种可以纯粹德治的程度，纯粹的德治只能引起全社会的混乱，而纯粹的法治又造成了社会资源的巨大消耗，因此于现实法治与德治的完美统一才是最佳的社会治理模式。而于人类社会发展的规律来看，德治是一种必然，是人类社会发展的理想目标，是社会发展规律发挥作用的必然结果。
首先，马克思主义法学家认为，法与国家是密不可分的一个整体，国家的消亡也意味着法的消亡。⑨人类社会发展的最终结果是全人类社会实现共产主义，而于共产主义社会中，阶级的对抗已不复存在，而作为阶级专政工具的国家也自然失去了其存在的基本依据，同时由国家制定或认可的法律也将消亡。共产主义社会虽然仍有“公共生活的起码规则”，但它不是法，因为它没有法所特有的阶级性。⑩既然法已不复存在，那又何来法治之说呢？法治的最终命运只能是与法和国家一起消亡于共产主义社会的实现过程中。
其次，共产主义社会的实现是社会发展规律的必然，而共产主义社会实现的标志之一便是人们道德水准的空前提高。共产主义道德本质上是以集体主义为核心的，因此于此情形下人们会自觉维护社会秩序，会力求实现社会利益的最大化，在个人利益与社会利益相冲突的情况下，人们会自觉选择社会利益的实现。这样便为德治的实现提供了巨大的生存土壤，德治的生命力也将更加强盛。
总而言之，人类社会发展的规律决定了德治的必然性，德治的实现是人类社会发展的理想目标。在这样一个理想社会之中，人们和谐共处，社会井然有序，不必要的社会消耗也降低到最低点，人类的文明将得到巨大的发展和进步。

参考文献：
①详见张中秋主编：《法理学》，南京大学出版社2001年版，第67页。
②同上注1，第140页。
③详见前注1，第65页。
④前注1，第294页。
⑤前注1，第61页。
⑥前注1，第71页。
⑦张中秋：“法治及其与德治关系论”，南京大学学报，2002年第3期。
⑧张千帆：“法治、德治与宪政”，《法商研究》，2002年第2期。
⑨前注1，第60页。
⑩前注1，第60页。



天津市人大常委会


天津市实施《中华人民共和国水土保持法》办法

　　1995年1月18日天津市第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过　根据2004年9月14日天津市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议关于修改《天津市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》的决定修正
　　第一条　为预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，根据《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）和其他有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。
　　第二条　本市行政区域内的一切单位和个人，必须遵守《水土保持法》和本办法，保持水土资源，防治水土流失，并有权对破坏水土资源造成水土流失的单位和个人进行检举。
　　第三条　水土保持工作实行预防为主、全面规划、综合防治、因地制宜、加强管理、注重效益的方针。
　　防治水土流失应当以小流域为单元，山、水、林、田、路统一规划，综合治理，实行预防保护与开发利用相结合，工程措施与生物措施相结合，坡面治理与沟道治理相结合，田间工程与蓄水保土耕作相结合，因害设防，层层拦蓄，建立综合防治体系。
　　第四条　各级人民政府应当将水土保持工作作为重要职责，加强宣传教育工作，组织公民植树造林，增加植被，加强对采矿、挖砂、采石、取土等活动的管理，采取措施做好水土流失防治工作。
　　第五条　市人民政府水行政主管部门主管全市的水土保持工作。区、县人民政府水行政主管部门，主管本行政区域的水土保护工作。
　　林业、农业、畜牧、规划和国土资源等有关部门，按照各自的职责，协同水行政主管部门做好水土保持工作。
　　第六条　水土保持规划由水行政主管部门会同有关部门编制，报同级人民政府批准。市和区、县人民政府应当将水土保持规划确定的任务，纳入国民经济和社会发展计划，安排专项资金组织实施，并可以按照有关规定安排水土流失地区的部分扶贫资金、以工代赈资金和农业发展资金等，用于水土保持。
　　第七条　禁止毁林开荒和烧山开荒，禁止在封山育林区和幼林地放牧，禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。已经开垦的，应当退耕还林。在二十五度以上陡坡地种植果树的，应当采取水土保持措施。
　　第八条　开垦五度以上二十五度以下荒坡地的，必须提出防止水土流失的措施，报经区、县水行政主管部门批准，方可办理土地开垦手续。
　　第九条　于桥水库周边大沽高程22米等高线以上至水库汇水线以下范围和市人民政府确定的其他水土流失重点防治范围，为市级水土流失重点防治区。在该区范围内，严格控制采石、挖沙、采矿和兴建其他生产建设项目。
　　区、县水土流失重点防治区以及崩塌滑坡危险区、泥石流易发区的划定，由所在区、县水行政主管部门提出，报同级人民政府批准并公告。
　　第十条　采伐林木必须采取防止水土流失措施。
　　在水土流失重点防治区内采伐林木的，采伐方案中必须有采伐区水土保持措施；批准采伐的部门应当将采伐方案，抄送水行政主管部门。
　　采伐林木的水土保持措施由水行政主管部门和林业主管部门共同监督实施。
　　第十一条　在山区、丘陵区修建工程、开办矿山企业和其他大中型企业，建设项目的环境影响报告书中必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。
　　建设项目的建设单位属于市直属和驻津单位的，以及建设项目在市级水土流失重点防治区内的，其水土保持方案经所在区、县水行政主管部门审查同意后，报市水行政主管部门批准。其他建设项目的水土保持方案，由项目所在区、县的水行政主管部门批准。
　　乡镇集体和个体采石、采矿的，必须持有所在区、县水行政主管部门审查批准的水土保持方案，方可申请办理采石、采矿手续。
　　第十二条　水土流失重点防治区内建设项目的水土保持方案未经批准的，计划行政主管部门不得予以立项。
　　经批准的水土保持方案不得擅自变更。确需变更的，必须报经原审批机关批准。
　　经批准的水土保持方案，由水行政主管部门监督实施。
　　第十三条　水土流失重点防治区内的建设项目竣工验收时，必须有水行政主管部门参加验收相应的水土保持设施，经验收合格后方可投产使用。
　　第十四条　水土流失重点防治区内已建和在建的建设项目造成水土流失的，产权单位或个人必须自本办法施行之日起半年内，向所在区、县水行政主管部门补报水土保持方案，并按照批准的方案实施水土流失治理。
　　第十五条　修建铁路、公路、水工程和开办矿山企业、电力企业以及其他工业企业，废弃的表土、砂、石、尾矿、废渣等，必须堆放在规定的专门存放地，不得向河道、渠道、水库和专门存放地以外倾倒；在铁路、公路两侧地界以内的山坡地，必须修建护坡或者采取其他整治措施；工程竣工后，取土场、开挖面和废弃的表土、砂、石存放地的裸露土地，必须植树种草；因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采取措施恢复表土层和植被，防止水土流失。
　　第十六条　企业事业单位在建设和生产过程中造成水土流失的，必须负责治理。集体所有的土地，属于集体经济组织使用的，由集体经济组织负责水土流失的治理；承包给个人的，应当将治理水土流失的责任列入承包合同，由承包者负责治理。因技术等原因无力治理的，按照治理水土流失所需资金将水土流失治理费交水行政主管部门组织治理。
　　治理费收费标准由市人民政府规定。
　　第十七条　小流域内荒坡、荒沟水土流失的治理，可以采取集体经济组织或者以户、联户等多种形式承包，并按照谁承包、谁治理、谁受益的原则签订合同。
　　第十八条　任何单位和个人，不得损毁、侵占水土保持设施和实验场地。因建设确需占用、拆除水土保持设施的，应当征得水土保持设施产权人或者管理人的意见，并给予相应补偿。
　　损毁水土保持设施的，必须在限期内负责修复或者按照所需修复费用予以赔偿。因损毁水土保持设施造成水土流失的，必须在限期内治理或者将所需治理费交水行政主管部门组织治理。
　　侵占水土保持设施和实验场地的，由水行政主管部门责令其限期退还。
　　修建工程、开办企业经批准拆除水土保持设施的，建设单位应当按照修建同等规模水土保持设施所需资金予以赔偿。
　　第十九条　已建成的水土保持设施和完成治理的小流域，必须按照规范进行检查验收。验收合格的，应当建立档案，设立标志，落实管理责任制。
　　第二十条　水行政主管部门的水土保持监督人员，有权对本行政域区内的水土流失防治情况进行检查。被检查单位和个人必须如实报告情况。
　　有水土流失防治任务的企业事业单位，应当定期向水行政主管部门通报本单位水土流失防治工作情况。
　　第二十一条　违反本办法第七条、第八条规定，开垦陡坡地、荒坡地的，由水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，并处以罚款。罚款幅度为：陡坡地每平方米一元至二元，荒坡地每平方米零点五元至一元。
　　在封山育林区、幼林地放牧的和在二十五度以上陡坡地种植果树不采取水土保持措施的，由水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，并处以一百元以上一千元以下的罚款；情节严重的，处以一千元以上五千元以下的罚款。
　　第二十二条　违反本办法第十条规定，采伐林木不采取水土保持措施，造成严重水土流失的，由水行政主管部门报请区、县以上人民政府决定责令限期改正，采取补救措施，并处以罚款。罚款幅度为：造成水土流失面积每平方米二元至五元。
　　第二十三条　违反本办法第十四条规定，逾期不补报水土保持方案的，由水行政主管部门责令限期补报水土保持方案，并处以一百元以上一千元以下的罚款；情节严重的，处以一千元以上五千元以下的罚款。
　　第二十四条　违反本办法第十五条规定，不将废弃的表土、石、砂、尾矿、废渣等运至规定的专门存放地堆放，或者将废弃物倒入河道、渠道、水库的，由水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，清除废弃物，并可处以清除废弃物所需资金二倍以下的罚款。
　　第二十五条　违反本办法第十六条规定，对造成水土流失不进行治理的，水行政主管部门可以根据所造成的危害后果处以一千元以上一万元以下的罚款，或者责令停业治理；有关责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
　　责令企业事业单位停业治理的，其批准权限按照《水土保持法》的规定办理。
　　个体采矿造成水土流失不进行治理的，按照前两款的规定处罚。
　　第二十六条　损毁、侵占水土保持设施和实验场地的，除按照本办法第十八条规定处理外，并可处以五千元以上一万元以下的罚款。
　　第二十七条　违反本办法第二十条规定，被检查单位和个人拒绝接受水土流失防治情况检查或者在接受检查时弄虚作假的，由水行政主管部门给予批评教育，并处以一百元以上一千元以下的罚款。
　　第二十八条　违反本办法规定，不按照批准的水土保持方案实施治理的，由水行政主管部门责令限期治理，并处以一千元以上五千元以下的罚款。
　　第二十九条　各级人民政府水行政主管部门按照本办法实施的罚没收入上缴财政，用于水土保持防治。
　　第三十条　当事人请求水行政主管部门调解处理因水土流失造成的损害赔偿纠纷的，应当提出申请报告。申请报告包括下列事项：
　　（一）当事人的基本情况；
　　（二）受到水土流失危害的时间、地点、范围；
　　（三）损失清单和赔偿请求；
　　（四）证据。
　　当事人对水行政主管部门的调解处理不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。
　　第三十一条　当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。
　　当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
　　第三十二条　以暴力、威胁方法阻碍水土保持监督人员依法执行公务的，由司法机关依法追究刑事责任；拒绝、阻碍水土保持监督人员执行公务未使用暴力、威胁方法的，以及破坏水土保持设施尚未构成犯罪的，由公安机关按照有关规定处罚。
　　第三十三条　水土保持监督人员玩忽职守、滥用职权给国家和人民利益造成损失的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十四条　在防治水土流失工作中成绩显著的单位和个人，由各级人民政府或者其水行政主管部门给予奖励。
　　第三十五条　本办法自公布之日起施行。



关于《天津市实施〈中华人民共和国
水土保持法〉办法修正案（草案）》
审议结果的报告

——2004年9月14日在天津市第十四届
人民代表大会常务委员会第十四次会议上

天津市人大法制委员会副主任委员　骆秀英
天津市人民代表大会常务委员会：
　　9月13日市十四届人大常委会第十四次会议，对《天津市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法修正案（草案）》（以下简称修正案草案）进行了审议。9月13日晚，法制委员会召开第二十四次会议，对修正案草案进行了审议。会议应到委员15人，实到委员9人。市人大常委会农村委、市政府法制办、市委办公厅法制处和市水利局负责同志列席了会议。会议议研究了市人大常委会的审议意见和农村委的修改意见，对修正案草案作了修改，形成了天津市人民代表大会常务委员会关于修改《天津市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》的决定（草案）。
　　下面，我就修改的主要情况报告如下：
　　一、关于修正案草案第一条
　　农村委在修改意见中建议，将修正案草案第一条中的“在山区、丘陵区、平原、堤防采伐林木的”修改为：在水土流失重点防治区内采伐林木的”，更为严谨。因此，决定草案建议表决稿第二条，将实施办法第十条修改为：“采伐林木必须采取防止水土流失措施。
　　“在水土流失重点防治区内采伐林木的，采伐方案中必须有采伐区水土保持措施；批准采伐的部门应当将采伐方案，抄送水行政主管部门。
　　“采伐林木的水土保持措施由水行政主管部门和林业主管部门共同监督实施。”
　　二、关于修正案草案第三条
　　农村委在修改意见中提出，修正案草案第三条对因建设确需占用、拆除水土保持设施的补偿主体规定的不够准确。有的委员提出，将修正案草案第三条“征求水行政主管部门的意见”，改为“征得水土保持设施产权人或者管理人的意见”更为妥当。因此，决定草案建议表决稿第三条，将实施办法第十八条第一款修改为：“任何单位和个人，不得损毁、侵占水土保持设施和实验场地。因建设确需占用、拆除水土保持设施的，应当征得水土保持设施产权人或者管理人的意见，并给予相应补偿。”
　　三、关于实施办法第五条第二款
　　农村委在修改意见中建议，将实施办法第五条第二款中的“地矿等有关行政管理部门”改为“规划和国土资源等有关部门”。因此，决定草案建议表决稿第一条，将实施办法第五条第二款修改为：“林业、农业、畜牧、规划和国土资源等有关部门，按照各自的职责，协同水行政主管部门做好水土保持工作。”
　　四、关于修正案草案第二条
　　有的委员提出，修正案草案第二条的修改内容不属于行政许可问题，可以暂不修改。因此，决定草案建议表决稿没有对这一条进行修改。
　　法制委认为，决定草案建议表决稿符合《中华人民共和国行政许可法》的规定和我市实际情况，是可行的。法制委员会建议本次常委会议表决。