四川省城市园林绿化条例（修正）
四川省人大常委会
四川省城市园林绿化条例（修正）
四川省人大常委会
（1992年7月22日四川省第七届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过 根据1997年10月17日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈四川省城市园林绿化条例〉的决定》修正）
第一章 总 则
第一条 为发展城市园林绿化事业，改善生态环境，美化生活环境，适应公众游憩需要，增进人民身心健康，根据《中华人民共和国城市规划法》和国务院《城市绿化条例》等法律、法规，结合四川实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于四川省行政区域内，按行政建制设立的市和镇的规划区内城市园林绿化规划、建设、保护和管理。
第三条 本条例所称城市园林绿地，包括以下六类：
（一）公共绿地，指常年开放供公众游憩观赏的各类公园和街头绿地；
（二）单位附属绿地，指机关、团体、部队、企业、事业单位的绿化用地；
（三）居住区绿地，指居住区内的绿化用地；
（四）生产绿地，指为城市绿化生产苗木、草坪、花卉和种子的苗圃等绿化用地；
（五）防护绿地，指专用于隔离、卫生、环保、安全等防护目的林带用地和绿地；
（六）风景林地，指城市内依托自然地貌，美化和改善环境的林地。
第四条 城市园林绿化实行统一规划、配套建设、分期实施、各负其责，专业管理和群众管理相结合的原则。
第五条 各级城市人民政府应当加强对城市园林绿化工作的领导，把城市园林绿化建设纳入城市经济和社会发展计划，鼓励和加强城市园林绿化科学研究，推广先进技术，提高城市园林绿化的科学技术和艺术水平。
第六条 省人民政府城市建设行政主管部门主管全省城市园林绿化工作。
县级以上人民政府、地区行政公署城市园林绿化行政主管部门主管本行政区域的城市园林绿化工作，负责组织实施城市园林绿化规划、建设、保护和管理。
第七条 城市中的单位和有劳动能力的公民，应当依照国家规定履行植树或者其他绿化义务。
第八条 各机关、团体、部队、企业、事业单位应当因地制宜制定本单位的园林绿化规划，积极发展屋顶绿化和垂直绿化，创建园林式单位。
第九条 对在城市园林绿化工作中成绩显著的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励。
第二章 规 划
第十条 城市人民政府应当组织城市规划行政主管部门和城市园林绿化行政主管部门共同编制城市园林绿化规划，并纳入城市总体规划。
城市园林绿化规划包括：发展目标、布局、规模、树种、育苗规划、园林绿地定额指标和近期建设规划。
第十一条 城市园林绿化规划，应当从实际出发，根据城市发展需要，合理安排同城市人口和城市面积相适应的城市园林绿化用地面积。
城市园林绿化规划应当根据当地特点，利用原有的地形、地貌、水体、植被和历史文化遗址等自然人文条件，合理布局，坚持改善城市生态环境与丰富城市景观相结合的原则。
第十二条 全省城市园林绿化的指标是：2000年城市绿化覆盖率不低于百分之三十，人均公共绿地面积不低于三平方米。远期目标为：人均公共绿地面积不低于七平方米。
第十三条 城市绿化用地面积占新建、改建、扩建用地总面积的规划指标为：
（一）旧城改造区、城市主干道以及城市商业区的大中型商业和服务设施不低于百分之二十；
（二）工矿区企业不低于百分之二十五；
（三）新开发建设区、大专院校、科研机构和宾馆、饭店、体育场馆大型公共建筑不低于百分之三十，其中，新开发建设区内的居住小区人均公共绿地面积不得低于一平方米；
（四）医院、疗养院不低于百分之三十五；
（五）污染严重的企业、事业单位不低于百分之四十；
（六）城市规划区内的公路、铁路、道路应当按规划和技术规范进行绿化。
除前款各项规定外，其它建设工程，地处城市建成区内的不低于百分之二十五，城市建成区以外的，不低于百分之三十。
第十四条 新建、扩建城市公园应当按照公园性质和用地规模确定适宜的内容和各项占地比例。公园绿化用地面积应当占总用地面积的百分之七十以上，园林建筑面积不得超过总用地面积的百分之三。
第十五条 城市生产绿地应当适应城市园林绿化建设的需要，其用地面积应不低于城市规划区面积的百分之一。
第十六条 城市园林绿化工程设计应当继承优秀的传统造园艺术，借鉴国内外先进经验，体现时代精神和地方特色，保证设计质量，提高设计水平。
第十七条 设市城市的园林绿化规划由同级城市人民政府审批，报省人民政府城市建设行政主管部门备案。
县人民政府所在地的镇和其他建制镇的园林绿化规划由县级人民政府审批，报上一级城市园林绿化行政主管部门备案。
第十八条 城市各级各类公园的总体规划设计按以下规定审批：
（一）面积在六万平方米（成都市十万平方米）及以上的，由市、州人民政府、地区行政公署城市园林绿化行政主管部门审查，报省人民政府城市建设行政主管部门审批。
（二）面积不足六万平方米（成都市十万平方米）的，由区、县（市）城市人民政府园林绿化行政主管部门审查，报市、州人民政府、地区行政公署城市园林绿化行政主管部门审批。
第十九条 省人民政府确定的省级古典园林，其恢复、保护规划设计，由市、州人民政府、地区行政公署城市园林绿化行政主管部门审查，报省人民政府城市建设行政主管部门审批。
第二十条 城市公共绿地、居住区绿地、风景林地和干道绿化带等绿化工程的设计方案，必须按照规定报同级人民政府城市园林绿化行政主管部门或者其上级行政主管部门审批。
单位附属绿地的绿化规划的编制实施，由该单位自行负责，城市人民政府园林绿化行政主管部门应当监督检查，并给予技术指导。
第二十一条 经批准的城市园林绿化规划、各级各类公园和古典园林的总体规划设计，确需变更的，报原批准机关批准。
第二十二条 城市园林绿化工程的设计，应委托具有相应资格证书的设计单位承担。
工程建设项目的附属园林绿化工程设计，按照基本建设程序审批时，必须有城市人民政府城市园林绿化行政主管部门参加审查。
第三章 建 设
第二十三条 城市园林绿化按规划和设计进行建设，城市规划行政主管部门应当会同城市园林绿化行政主管部门按规定比例确定绿化用地面积。城市公共绿地和居住区绿地的建设应以植物造景为主。
第二十四条 城市园林绿化建设实行以下分工：
（一）公共绿地、生产绿地、防护绿地和风景林地，由其主管部门负责；
（二）单位附属绿地由该单位负责；
（三）旧城改造区、新开发区居住区的绿地，由改造或开发单位负责；
城市人民政府园林绿化行政主管部门对各单位的园林绿地建设应当监督检查，并给予技术指导。
第二十五条 城市园林绿化建设应当兼顾管线安全使用和树木正常生长，与地上地下各种管线及其他城市设施保持规定的安全间距。
第二十六条 城市新建、改建、扩建工程和开发住宅区项目的配套园林绿化建设资金，应当根据有关园林绿化规划和工程定额标准，在其基本建设投资中统一安排。
工程项目的附属绿地应当与主体工程同时设计，配套实施，并在基建工程峻工后的下一个植树季节内完成绿化任务。
对未完成绿化任务的，责令限期完成。逾期不完成的，由绿化专业部门进行绿化，并对责任单位按实际需要绿化费用的一至二倍收取绿化费。
第二十七条 城市园林绿化工程的施工，应当委托具有相应资格证书的单位承担。绿化工程竣工后，应当经城市园林绿化行政主管部门验收合格后，方可交付使用。
第二十八条 新建、改建、扩建项目的绿化用地面积确因条件限制达不到本条例第十三条规定标准的，经城市园林绿化行政主管部门审核，报城市人民政府批准，按所缺的绿化用地面积交纳绿化费，由城市园林绿化行政主管部门收取，并按规划专项用于异地绿化建设，其收取使用管理
办法由省人民政府规定。
第二十九条 江河湖岸的重点地段应当按照城市规划逐步建成河滨、湖滨公园，完善游憩设施。街道绿化应当注重遮荫滞尘、减弱噪声、装饰街景、美化市容。
第四章 管 理
第三十条 城市园林绿地管理实行以下分工：
（一）公共绿地、防护绿地、风景林地由城市人民政府园林绿化行政主管部门或其主管部门负责；
（二）单位附属绿地由该单位负责；
（三）居住区、居住小区绿地，由所在地人民政府城市园林绿化行政主管部门根据实际情况确定的单位或者居民负责；
（四）苗圃、草圃、花圃等生产绿地由其经营单位负责；
（五）临街的单位和居民住户负责管理维护其门前责任地段的绿化；
（六）开发区的绿地由开发单位或开发区内的土地使用权单位负责。
第三十一条 任何单位和个人，不得改变城市园林绿化规划用地性质或者破坏绿化规划用地的地形、地貌、水体和植被。
确需改变城市园林绿地使用性质的，应当经城市园林绿化行政主管部门审查，报同级城市人民政府批准，并依法向土地管理部门办理用地手续，同时补偿同等面积的园林绿地。
第三十二条 任何单位和个人，不得擅自占用城市园林绿化用地，占用的城市园林绿化用地应当限期归还。
因建设或者其他特殊需要临时占用城市园林绿化用地的，须经城市人民政府园林绿化行政主管部门同意，向园林绿地所有者交纳园林绿化占用费，并到县级以上规划和土地管理部门办理手续。占用期满后，占用单位应恢复原状或者向城市园林绿化行政主管部门交纳所需费用，由城市园
林绿化行政主管部门组织恢复。
第三十三条 任何单位和个人，不得损坏城市树竹花草和园林绿化设施。
因建设或者其他特殊需要移植、砍伐城市树木的，须经城市人民政府或其园林绿化行政主管部门批准，并按照国家有关规定补植树木或者采取其他补救措施。
第三十四条 在城市公共绿地内开设经营服务点应当严格控制，确需设点的，必须向公共绿地管理单位提出申请，经城市人民政府园林绿化行政主管部门同意后，方可向工商行政管理部门申请办理营业执照，经批准后，在公共绿地管理单位指定的地点从事经营活动，并接受公共绿地管
理单位的管理。
第三十五条 城市园林绿地管理单位，应当建立、健全管理制度，保持树竹花草繁茂、园容整洁优美、设施齐全完好。
第三十六条 城市人民政府园林绿化行政主管部门和有关部门、单位，都应加强对园林植物病虫害及其他自然灾害的防治。
第三十七条 城市园林绿化管理部门管理的园林绿地，其管护经费在同级城市维护费列支。
各单位应当根据单位的绿化任务和养护标准，安排适当的绿化管理经费。
第三十八条 城市园林绿化管理部门和树权单位，对妨碍交通、管线、房屋安全的树枝应及时剪除，保持规定的安全间距。交通、管线单位认为树木危及交通、架空管线安全的，应与树权单位协商，及时修剪。其中确需移植、砍伐的，按本条例第三十三条规定办理手续。
因不可抗力致使树木危及交通、管线、及公民生命、房屋安全时，有关单位可先行移植或者砍伐，并及时报告城市人民政府园林绿化行政主管部门和绿地管理单位。
第三十九条 百年以上树龄的树木，稀有、珍贵树木，具有历史价值或者重要纪念意义的树木均属古树名木。
对城市古树名木实行统一管理，分别养护。城市人民政府园林绿化行政主管部门对古树名木应当建档挂牌，划定保护范围，加强养护管理。在单位管界内或者私人庭院内的古树名木，由该单位或者居民负责养护，城市人民政府园林绿化行政主管部门负责监督和技术指导。
严禁砍伐或者迁移古树名木。因特殊需要迁移古树名木的，按下列规定报批：
（一）三百年以上和特别珍贵稀有或者具有重要历史价值和纪念意义的古树名木，由省人民政府城市建设行政主管部门审查，报省人民政府批准。
（二）其它古树名木由各市、州人民政府、地区行政公署城市园林绿化行政主管部门审查，报同级人民政府批准。
第四十条 城市人民政府园林绿化行政主管部门和权属单位收取的各项城市绿化费，应当专项用于城市园林绿化建设和管理，不得挪用。
第五章 罚 则
第四十一条 无故不履行城市植树或其他绿化义务，经批评教育不改正的由城市园林绿化行政主管部门或其授权单位责令限期加倍补栽；逾期拒不补栽的，可责令加倍交纳绿化费。
第四十二条 未经批准或者未按批准的城市园林绿化规划设计进行施工的，由城市园林绿化行政主管部门责令停止施工，限期改正或者采取其他补救措施。
第四十三条 擅自砍伐、损坏城市树竹花草或者损毁城市园林绿地的，由城市园林绿化行政主管部门或其授权单位责令赔偿损失，并视其情节给予批评教育或并处赔偿金额两倍以下的罚款。
损坏城市园林绿化设施的，由城市园林绿化行政主管部门或其授权单位责令停止侵害，按重置价赔偿损失，可并处10—15元的罚款。
第四十四条 未经批准改变城市园林绿化规划用地性质或者擅自占用城市园林绿地的，由城市园林绿化行政主管部门现责令改正，限期退还，恢复原状，赔偿损失，可并处每平方米10—20元的罚款。
临时占用城市园林绿地造成损毁不及时恢复，也不缴纳恢复原状所需费用的，由城市园林绿化行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，每日加收百分之二的滞纳金。
临时占用城市园林绿地超过批准期限的，由城市园林绿化行政主管部门责令限期归还，并按所占面积处以绿地占用费二倍罚款。
第四十五条 未经同意擅自在公共绿地内开设经营服务点的，由城市园林绿化行政主管部门或其授权单位责令限期迁出或者拆除、赔偿损失，并处以500元以下罚款。
对不服从公共绿地管理单位的经营服务点，由城市园林绿化行政主管部门或者其授权单位批评教育，并处以200元以下罚款；情节严重的，由城市园林绿化行政主管部门取消其设点申请批准文件。
第四十六条 砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善，致使古树名木受到损伤或者死亡的，由城市园林绿化行政主管部门或其授权单位责令停止侵害，赔偿损失，追缴非法所得，对直接责任人处以每株树木一千元以下罚款，对直接责任单位处以每株树木五万元以下罚款；应当给予治
安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 本条例规定的罚款收缴按照《中华人民共和国行政处罚法》执行。
第四十八条 各级人民政府城市园林绿化行政主管部门和其授权单位的工作人员滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 当事人对行政处罚决定不服的，可以直接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以自接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不
履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第六章 附 则
第五十条 本条例具体应用中的问题由四川省人民政府城市建设行政主管部门负责解释。
第五十一条 本条例自公布之日起施行。
附：四川省人民代表大会常务委员会关于修改《四川省城市园林绿化条例》的决定
（1997年10月17日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）
决定
四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定对《四川省城市园林绿化条例》作如下修改：
一、第十八条删去“重庆”两个字。
二、第四十五条第一款“并处以”后增加“500元以下”字样，第二款“并处以”后增加“200元以下”几个字。
三、第四十七条修改为：“本条例规定的罚款收缴按照《中华人民共和国行政处罚法》执行。”
本决定自公布之日起施行。
1997年10月17日
人格魅力、权力制约与法治国家
张伟
（苏州大学王健法学院， 苏州 ， 215021）
[摘 要] 最近《南方周末》报道了争议人物——江苏省宿迁市委书记仇和靠激进手段进行改革和施政的历程。并由此引发了一场关于“仇和现象”、“仇和模式”讨论。学者们纷纷发表意见，赞成者有之，反对者有之。对此，笔者认为，当前在我国依法治国的过程中，领导者的“人格魅力”或“权力道德”是不可或缺的，甚至是十分重要的，但决不能迷信，因其是感性的东西，是极不可靠甚至极其危险的，必须通过理性的手段——法律——进行权力制约。惟有如此我们国家才能成为真正意义上的法治国家。
[关键词] 人格魅力 权力制约 法治国家
一、问题的缘起
2月5日《南方周末》以重点篇幅报道了《宿迁改制风暴》[1]，讲述了争议人物——江苏省宿迁市委书记仇和靠激进手段进行改革和施政的历程。随后有几位学者也各抒己见，参与讨论。情况当然是泾渭分明、各执一词。赞成者立场坚定的认为，仇和是一个难得的好人、好父母官，这从其上任8年来的政绩和民心所向就可见一斑，他的治理经验和改革模式应被广泛推广；而反对者也旗帜鲜明的指出，仇和的所谓经验和模式，实质上是“专制”，是“人治”，是权大于法、以权压法、不依法办事的典型，这与当前我国致力于依法治国的治国方略是背道而驰的，应当警惕并认真反思。所谓的“仇和现象”、“仇和模式”一时间成为当下学者们争相探讨的话题。笔者在此不揣浅陋也有一点不成熟的看法想一吐为快，还望批评指正。
二、人格魅力——“想说爱你不容易”
“人格魅力”，是笔者在有关“仇和现象”、“仇和模式”的报道中感触到的第一个“关键词”。诚如有的学者指出的，仇和是一个亲政爱民的好父母官，他在当地百姓中的威望极高。看到这样的报道，我们着实为之欣慰。因为，在老百姓中口碑好、威望高的领导在当前的媒体报道中并不多见，尤其在当前众多高官因贪污腐败不得民心而纷纷落马，甚至还有为数不少潜逃国外的情况下，出现了这样一位好“父母官”，当然为失望的老百姓注入了一剂强心针。这一针效果是好是坏且容笔者慢慢道来。
人格魅力，从语词解释的角度看，“人格”是指人的整体精神面貌，涵盖三层意思：其一，人的性格、气质、能力等特征的总和；其二，个人的道德品质；其三，人的能作为权利、义务的主体的资格。本文“人格魅力”中的“人格”取个人的道德品质之意；“魅力”是指很能吸引人的力量。[2] “人格魅力”在我国可以说已成为一面“精神旗帜”。孔子的“不义，富贵于我如浮云”，孟子的“富 贵 不 能
作者简介： 张伟（1980—），男，山西古交人，苏州大学王健法学院 2003级硕士研究生。
淫，贫 贱 不 能 移，威 武 不 能 屈，此之谓大丈夫也。”，荀子的“从道不从君”，文天祥的“人
生自古谁无死，留取丹心照汗青”等等这些意气风发的千古绝唱，至今仍熠熠生辉。所谓“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。”也成为“人格魅力”的最好注解。应该如何正确认识“人格魅力”呢？笔者以为，“人格魅力”在我国成为一面“精神旗帜”与我国居于几千年传统文化统治地位的儒家“人性本善论”密切相关。儒家以“慈母”般的眼光看待人性,对人性持一种完全信任的态度。孔子说人“性相近,习相远”,暗含了性善的因素;孟子进一步发展为性善论说“人皆可以为尧舜”;荀子虽然主张性恶论,但他同时又强调只要经过一番修身养性,即可“化性起伪”,成为圣人。性善论经过宋代《三字经》“人之初,性本善”的宣扬,几乎家喻户晓,得到了人们的普遍认同。新中国成立后,又有 “六亿神州尽舜尧”的神话。[3]从某种程度上讲，“人格魅力”的确在我国历史上有过积极的作用。我国自古以“礼仪之邦”闻名，从帝王到文人都主张“贤人之治”、“以德服人”，十分重视执政者的品质对社会的影响，重视对官吏的治理，虽然其本质上是为了维护统治，但也确实造福了黎民百姓，比起贪官酷吏自不必言了。人格魅力往往是与“清官”联系在一起的，谈及清官，我们很容易想到明镜高悬、铁面无私的“包青天”，包公可谓是中国“清官”的化身或代名词。中国人对清官有着浓厚的情结，可谓情有独钟，多少世纪以来,无论多少朝代更替,清官情结依然凝聚在人们心底。“当官不为民做主,不如回家卖红薯”,豫剧《七品芝麻官》主人公的这句唱词成为相当多干部自律的格言。[4]朱?基总理就职时也说:“我只希望在我卸任以后,全国人民能说一句话,他是一个清官,不是贪官,我就很满意了。”可见,清官对中国人影响之深。江泽民总书记也强调:对一个国家的治理来说,法治与德治,从来都是相辅相成、相互促进的。这实际上是要求领导干部们做“现代意义”的清官。因为“清官”毕竟是封建社会的产物,带有封建制度的烙印和一定的“人治”色彩,它从一个方面映了封建社会下法制的软弱,这与我们建设民主法治国家的目标是不符合的。不过，“清官”的秉公执法和高尚品德是值得提倡和发扬光大的，也是我们今天实现社会主义法治所必需的。这也是建国后我们也一直重视打击官吏腐败，强调党员领导干部的“权力道德” [5]的重要原因。因为法总归是社会的法，甚至可以说是“人法”,即调整人的行为的法律,是需要“人”来执行的，而人的自身素质对法的执行与维护起着举足轻重的作用。所谓“徒法不足以自行”，“法不能独立,类不能自行,得其人则存,失其人则亡”，“为政在乎得人，得其人则善政行”等说的就是此意。从刘青山、张子善的建国第一大案，到最近正法的王怀忠也都说明了这一点。然而，我们还应辨证的看待问题。从建国到现在我国查处的腐败大案要案中，我们还应清醒地认识到——“人”是极不可靠的。马克斯·韦伯在其著名的官僚制合理性设计理论中也认为，个人魅力型统治,是建立在某个具有非凡气质的领袖人物的人格魅力之上,行政职务不是一种稳固的职业,也没有按正常途径的升迁,全凭领袖个人意志的直接指定,其行政体制的特点是反复无常性。[6]所以，所谓的“人格魅力”、“权力道德”并不理性，只靠人的内心自律而没有外在的刚性的制度、理性的法律加以约束，是极其危险的。建国以来我们党和国家惨痛的教训就是明证。建国之初，毛泽东就指出,治国就是治吏,礼义廉耻,国之四维,四维不张,国将不国，然而晚年却错误地发动了十年浩劫的“文化大革命”。后来，邓小平同志总结得出，“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。……如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[7]无须饶舌，这里的“不好的制度”当然指的就是我们几千年不加警惕，建国后又始终缺乏清醒的认识的，由“人格魅力”异化所导致的“个人崇拜”。令人欣慰的是党和国家开始深刻反思并着手“权力制约”的理论探讨和制度建设。
三、权力制约——“这是我们的选择”
“权力制约”可谓是一个老生常谈、常谈常新话题。笔者在此并无意也无力纠缠于浩淼的理论海洋之中，只是想承接上文说明：靠所谓的人格魅力“统治”，是极不可靠，甚至是非常危险的做法。“人格魅力”或“权力道德”都是感性而脆弱的，必须有理性和刚性的手段——法律——加以制约。这也就是权力制约。 谈到权力制约，就必须首先认识权力为何物。同样由于笔者“内功不足”，在此仅作简要介绍。
权力是人类社会的一种客观现象。可以说在人类历史上，权力始终受到人们的普遍关注。然而，对权力现象的科学认识并非与之同步，且至今没有一个让人们普遍接受的定义。据学者们总结，权力理论可分为两大主要流派。一个是以马克斯·韦伯为代表的“韦伯主义”，其认为“权力是某种社会关系中一个行动者所拥有的不顾反对而贯彻自己意志的可能性，不管这种可能性所依据的基础是什么。”“我所理解的权力，就是一个或若干人在社会活动中即使遇到参与该活动的其他人的抵制，仍然有机会实现他们自己的意愿。”[8]另一个是帕森斯主义，其认为，权力是一种系统资源，“是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力。”[9]加尔布雷斯则认为，“权力是把一个人的意志强加在其他人行为之上的能力”[10]根据以上关于权力概念的各种解释，笔者感觉权力的特点应该是，为实现掌权者意志的行动的任意性，最起码是可能性，即前提是不加抵抗或限制时。然而，追根溯源，权力起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，就其本质而言，权力乃是一种公共意志，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理力量。[11]人类的政治发展史表明，权力，作为一种充满魔力的社会客观现象，曾给人类带来过巨大的利益，也给社会造成过深重的灾难，究其原因在于权力的运行是否受到合理有效的制约。当今社会，在个人利益和公共利益还存在差异，权力的所有者与权力的行使者仍处于相对分离的前提下，对权力进行制约依然成为政治现代化和依法治国的重要内容。当代中国，完善权力制约机制亦是通向现代政治文明和法治国家的必由之路。
在权力制约理论方面,西方先哲先行一步。最早可追溯到古希腊政治家亚里士多德,他指出一切政体都有三个要素作为构成的基础,即议事机能,行政机能和审判机能。[12]亚里士多德的分权论可以看作是一种萌芽形态的国家权力制约论。继亚氏之后古希腊政治家波利比阿认为在罗马的制度中存在着一种各个权力互相制约、防止对方无限扩张的关系，并认为这是罗马兴盛的重要原因。他断言,如果国家由各种权力互相帮助,互相牵制,那么无论在什么危急的时候,都可以成为一种很坚固的团体,除了这种政制之外,再也不能找出更好的政制。[13]近代资产阶级权力制约学说的代表人物是英国的洛克和法国的孟德斯鸠。洛克在《政府论》中,提出了立法权、执行权和联盟权分立的主张。他认为,政府权力如果成为绝对的不受限制的，就会成为专制的,而必然会危害人民的生命、自由、财产，并且明确地提出“用强力对付强力”的原则。孟德斯鸠在国家权力制约与分权理论方面比洛克又前进了一步。他认为,自由只存在于权力不被滥用的国家,但是有权者都容易滥用权力却是一条万古不变的经验。“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止” [14]因此,保障自由的条件就是防止权力的滥用。他主张防止权力滥用的最有效的办法就是用权力约束权力。建立一种能够以权力制约权力的政治体制,以确保人们的自由。
从上述西方学者对国家权力制约的论述和历史实践中,可以得出以下几点结论:1.一切法治国家都需要对国家权力进行制约,否则就会造成权力的滥用。这是一条被人类历史反复证明了的客观规律。2.国家权力制约的目的是实现社会公正。社会公正是法治社会的基本要求,没有社会公正的国家,人民是没有自由可言的。3.只有对国家权力进行制约,才能保障公民权利的实现。
反观我国，对于国家权力,我们长期以来侧重于道德制约,苦口婆心地劝导掌权者要廉洁自律,克已奉公,或者宣扬优秀党员领导干部的“人格魅力”，号召积极进行“权力道德”建设，却忽视加强法律和制度制约的重要性,没有认识到制度建设更带有根本性、长期性和全局性,以致出现了严重的个人专断和个人崇拜现象。这个教训不可谓不深刻。
就报道的“仇和现象”而言，我们也可以发现，宿迁的官员和老百姓不仅有怨言，还有过集体性的突发事件[15]：如报道中有位官员陪记者在街上闲逛时说：“环境确实改善了，但我们的利益也受损了，这叫享受并痛苦着。”，“我也知道全国不少地方扣工资，但哪个地方像我们这里，扣得简直像苛捐杂税？”。又如仇和从2001年始，将宿迁全市337家幼儿园、122家乡镇卫生院，相继变为民营，对11家县以上医院已有9家完成改制。这导致宿迁市泗洪县幼儿园的老师们在市委门前静坐示威：“不按中央文件将出售的幼儿园收回公办，就罢课。”，这些老师们为不连累吃财政饭的丈夫们，还写好了离婚起诉书，准备“集体离婚”。类似的场景还发生在医院，沭阳县中医院在改制时，数百位职工用大铁锁，将门诊部大楼锁了3天，并宣称，“不答应改回公办，就到北京去上访。”等等都足以说明仇和的改革是备受争议的，其“人格魅力”和“绝对权威”也是值得怀疑和商榷的。仇和自己也承认其改革“确实伤害了一些人”。可见，只靠人格魅力是行不通靠不住的，若不能清醒地认识并解决问题，则后果不堪设想。从报道中我们可以看到仇和有“中国要用50多年，走完西方300多年的路，怎么走？只能是压缩饼干式的发展。”无奈之言，也有“为公才改革，为私谁改革？”豪言壮语。这也体现出作为改革者的两难困境。改革的确困难，但是认为“改革可以冲击一切,改革具有特权,”而无视法律的权威则是无稽之谈。改革与法律究竟是一个什么关系?就一定意义上讲,改革仍然是中国共产党意志的体现,如果不能把党的领导规范在宪法和法律的范围内活动,那么依法治国就会名不副实。人们习惯于把党的领导理解为“党权高于一切”,一些人会很容易以此把改革当作尚方宝剑,目无法律,目空一切,这对建设法治国家是极为不利的。
众所周知，国家权力制约与依法治国是密不可分的。权力制约是实现法治的重要手段，也是法治国家的重要内涵。法治意味着控权制度的存在和权力制衡原则被遵守。历史的经验也告诉我们:凡是实行法治的国家,必然存在权力制约;凡是法治成熟的国家,人民的权利定会得到更大程度的保障。因此,如果没有国家权力的制约,就不会实现法治国家的状态。
四、法治国家——“你知道我在等你吗？”
法治是人类文明之树上的一颗硕果，是迄今人类为驯服政治国家权力所找到的最有力的武器之一，也是人类文明的重要标志之一。近代的法治是从古代法治理论中发展而来的，早在古希腊就有人治和法治之争。柏拉图早期是典型的人治论者，其在《理想国》中主张贤人治国或“知识专政”，他认为“哲学王统治”是最好的治理方式，理想国家是靠贤人的智慧和知识而不是靠法律来掌管的。[16]理由是“尚法不如尚智，尚律不如尚学”。不过晚年的柏拉图却认识到法治的合理性，将法律当作人们追随的“上帝”。[17]“吾爱吾师，吾更爱真理”，亚氏的这句名言在人治法治之争中显得尤为耀眼。他从一开始就反对先师的“哲学王统治”，而主张“法治”。他认为：“凡是不凭感情治事的统治者总是比感情用事的人们优良，法律恰正是没有感情的”“要使事物合乎正义（公平），须有毫无偏私的权衡，法律恰正是这样一个中道的平衡”，继而，亚氏在人类历史上首次指出了今日我们早已熟知的关于“法治”的经典定义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律”。到了近代，法治的光芒穿透了人治的黑暗。英国成为法治实践的策源地，英国哲学家哈林顿对人治与法治也有精彩论述，他认为“有完备的法，则有善良的人”，而不是“有善良的人，则有完备的法”。[18]现代法治理论关注的核心是国家权力，是对国家权力的制约，尤其是对政府权力的制约。诚如洛克所论证的：法治的真实含义就是对一切政体下的权力都有所限制。
由此可见，法治从精神到形式都对政府权力的行使提出了要求。法治精神的实质是关于法在与国家和权力交互作用时人们对这一关系所选择的价值标准和持有的稳定心态，既法律至上地位的认同问题，它回答的是法律是否具有最高权威问题。无论何种形态的社会，总有一个至高无上的权威存在。如果公众心目中认同的最高权威不是法律，而是什么所谓的“人格魅力”、“权力道德”，那么这个社会肯定不是法治社会，即便不是“赤裸裸的人治社会”也只能是“法治面纱下的人治幽灵”。在凡有权力高于法的地方，法都是随执掌权力人的意志而被随意塑造的。这种社会里的法是呈“人格化”的，没有理性而且多变，人们既无法信赖法律也无法依靠法律，这样只能专而投向“人身依附”或“权力依附”，结果就是“权钱交易”，“权力寻租”等贪污腐败现象横行于世。当法律的权威远不及一人之言时，其结果便是人人自危、无法无天、国将不国。
法治国家的实现,是以法治理念的确立为先导的。西方国家法治化的历程就肇始于启蒙学派对法治思想的褒扬和推崇。中国要实现法治国家的状态，培育和弘扬国民的法治意识是当然十分重要，然而，笔者认为，在国家没有消亡，市民社会没有完全形成的情况下，树立和培养领导者的法治意识和法治观念则是尤为重要的。从上述报道的仇和的行为模式中我们可以看出，以仇和为代表的“很多领导者没有意识到必须依法办事，没有意识到必须依靠建立制度和长效机制解决改革和发展过程中的问题，或者即便意识到了也不愿意那样做”，“在这些改革举措中，我们看不到法律和制度的影子，而只能隐约看到书记一个人的鼓动和号令，这无异于堂吉诃德式的个人英雄主义”。[19]不管是“个人英雄主义”也罢，“人格魅力”也罢，都突显出领导者们法治意识和法治观念的匮乏。仔细考察中西方的法治道路，我们可以发现二者历史上都曾有过人治与法治之争，但是却走上了不同的治国之路。究其原因，文化传统的大异其趣可谓是“元凶”。如前所述，在我国传统文化中儒家无疑占主导地位，而其关于人的核心理念是“人性本善论”。由此出发，在涉及治国方略时,性善论认为,既然人性是善的,就没有必要建立、健全各种法律制度,只要加强道德感化即可。只有在道德感化无法奏效的情况下,才辅之以法律,即所谓“德主刑辅”。这样,法律就成了道德的附庸。其次,在权力与法律的关系问题上,性善论支持权大于法。性善论过分相信掌权者的道德自律,迷信“圣君贤相”,从而放松了对掌权者的警惕,忽视了对权力的法律制约,导致权力凌驾于法律之上。建国后,我们对性善论的固有隐患始终缺乏清醒的认识,甚至盲目地相信“六亿神州尽舜尧”,这就使我们无法从根本上摆脱人治文化传统的羁绊，最终酿成了十年浩劫的“文化大革命”的“人祸”，这样惨痛的教训不可谓不深刻！
相反,西方文化则是一种“人性本恶论”文化。柏拉图由早年的典型人治论者转变为晚年法治论者,其重要原因可以说就是他认识到人的统治中混有“兽性因素”。因此,人类必须有法律,并且必须遵守法律。否则,他们的生活就像最野蛮的兽类一样。西方对人性的不信任从而产生法治思想,大概始于此。柏拉图的学生亚里士多德在《政治学》一书中指出,人类具有罪恶本性,失德的人会贪婪无度,成为最肮脏、最残暴的野兽,这是城邦幸福和谐生活的莫大祸害。西方基督教的“原罪说”更加剧了对人性的不信任。性恶论为法治思想奠定了文化根基。既然人性是恶的,就必须努力健全法律制度,防止人性中的贪婪成分恶性膨胀。[20]
当前,我们要实现由人治国家向法治国家的转变,就必须从根本上屏弃传统的性善论,以理性的、冷峻的甚至苛刻的眼光来审视人性。不要再奢望人格魅力或权力道德的“神话”，否则将始终被“法治面纱下的人治幽灵”所笼罩而无法建成“法治国家”。所以应加大力度宣传人民主权精神,张扬制度优先理念,树立法律至上权威。唯有如此,全社会民主法治意识才能普遍提高,也唯有如此,我们才能正确处理好国家权力与法律的关系,从而建立起真正的、民主意义上的法治国家。
Personality Glamour，Restriction of Power ，and The Country Governed of Law
key words: Personality glamour; Restriction of power; The Country governed of law
Abstract: Recently, Nanfang Daily reported the dispute personage --Chow He, Suqian of Jiangsu Province secretary of municipal Party committee carries on the reform and administrative course by the radical means.This caused a series of discuss about" Chow he Phenomenon"," Chow he Mode". The scholars express a good many opinions one after another, there are many people agree on it, while another opposite. As to this, the author thinks, during the process of running the country ruling of law in our country at present, " power morals" or" personality glamours" of leaders are indispensable, even very important, but we must not superstitious. Because it is a perceptual thing, it is not extremely reliable and even extremely dangerous, must pass the rational means --Law --Carry on power to restrict. Only by this way, can our country becomes the real one governed of law.